1. Управление простой системой (программное управление)
Это наиболее простой тип управления, когда управленческое воздействие вызывает ожидаемую реакцию системы. Достижение поставленной цели в данном случае обусловлено адекватностью избранной модели, а простота системы – правильностью используемой модели. Управляющее воздействие называется программой. Программное управление называют также управлением без обратной связи: средства вложены, цель достигнута, программа закрывается.
Недостаток данного типа управления состоит в том, что его не всегда удается реализовать в практике федеративного строительства, тем более когда речь идет о крупномасштабных проектах. Программное управление предназначено для решения наиболее простых и однотипных проблем, для исправления однофакторных проблемных ситуаций. Так, например, программа «Электронная Россия»3 при удовлетворительной реализации вполне может привести к упрощению получения гражданами страны целого ряда справок и документов. Однако она не решит проблему предоставления государственных услуг в целом, не приведет к «прорыву» в области социального обеспечения населения регионов, поскольку решение данных многофакторных проблем лежит за рамками программных методов управления.
В этой связи обращают на себя внимание особенности реализации федеральных целевых программ развития (ФЦП) в последние годы. Ее результатом стала, по сути, дискредитация самого института ФЦП, что было вполне ожидаемо: программное управление в данном случае применяется не к решению конкретных острых проблем, требующих неординарных подходов и концентрации средств, а к преодолению неких комплексных диспропорций в развитии страны и ее макрорегионов, для чего программные средства управления мало приспособлены. В условиях чрезмерной централизации финансовых ресурсов на федеральном уровне региональные власти рассматривают институт ФЦП зачастую как способ получения дополнительного финансирования обычных работ, на которые не хватает доходов региональных бюджетов.
Что касается федеральных властей, то они практикуют тотальное недофинансирование ФЦП поддержки регионов4. Так, например, объем финансового обеспечения ФЦП в 2007 г. был около 60 % годового плана (4, с. 170–171). По данным Счетной палаты РФ, кассовое исполнение расходов на реализацию ФЦП в январе–мае 2011 г. составило 21 % законодательно утвержденных бюджетных ассигнований, при этом треть ФЦП исполнены менее чем на 10 %. Кассовое исполнение расходов не осуществлялось по восьми ФЦП (14,3 % общего количества). В результате программные средства управления превратились в текущие меры поддержки регионов, не приносящие к тому же должной отдачи.