Мнение российских ученых относительно участия государства как субъекта публичного права в имущественных (гражданско-правовых) отношениях менялось и развивалось вместе с развитием российского законодательства, юридической науки и политико-экономической ситуации.
Исследуя положения римского гражданского права, И. Б. Новицкий отмечал, что римские юристы не разработали понятия юридического лица как особого субъекта, противопоставляемого физическому лицу. В латинском языке не было даже специального термина для обозначения учреждения. Юристы Рима ограничивались лишь признанием факта принадлежности прав различным организациям и сравнивали эти организации с физическим лицом. Теория и практика римского права выделяла республиканскую и императорскую казну, муниципии, различные союзы лиц одной профессии, благотворительные учреждения.[21]
Известный исследователь римского права Н. С. Суворов, ссылаясь на предшествующие труды ученых, указывал, что понятие юридического лица как субъекта гражданских прав, равноправного с физическими лицами, развилось в применении к муниципиям, а с последних было перенесено на все другие корпорации и, наконец, на само государство. Римское государство имело земельную собственность, обособленную от собственности отдельных граждан, а также государственную денежную казну, рабов, вступало в юридические отношения со своими собственными гражданами (заключало арендные, заемные договоры, договоры купли-продажи, дарения, выдавало обязательства поручительства, получало по наследованию имущество). В то же время римской юридической практике до времен императорства был неизвестен принцип, согласно которому государство, вступая в имущественные отношения гражданского оборота с частным лицом, рассматривается юридически как частное лицо. Римское государство в области имущественных отношений в императорскую эпоху получило название фиска. Республиканское мировоззрение не делало различия между политической общиной и общиной как субъектом частного права. Государство не было стороной имущественного спора и не являлось участником обязательственных правоотношений. Римляне республиканского периода не отделяли государство как «властителя и законодателя» от государства как активного и пассивного субъекта частных прав.[22]
Талантливый российский цивилист Г. Ф. Шершеневич замечал, что видное место среди публичных юридических лиц занимает казна, представляющая государство с хозяйственной стороны и являющаяся единым субъектом, несмотря на то, что хозяйственную деятельность государства осуществляют разные органы.