Известно, что пик миграционной активности обрушился на Россию в начале 1990-х годов – так называемая постсоветская миграция. Резкий переход к политике «открытых дверей» в условиях неподготовленной к широкомасштабным миграционным потокам законодательной базы, органов государственной власти, оснащения границ и пр. привел к тому, что государство, по существу, утратило контроль над процессами миграции. Сыграли свою роль и другие факторы – внутренняя социально-политическая напряженность, сложная ситуация, имевшая место в Северо-Кавказском регионе, изменение общей конъюнктуры на рынке труда и др.
Спонтанная, неуправляемая миграция оказывала негативное влияние на экономические, социальные, демографические, этнокультурные и другие процессы как в Российской Федерации в целом, так и в отдельных ее регионах. Результатом такой нерегулируемой миграции стали: рост криминогенных очагов, неравномерность развития региональных рынков труда, угрозы безопасности приграничным субъектам Федерации, прежде всего на Дальнем Востоке Российской Федерации (демографическая экспансия). Неконтролируемая миграция не позволяла обеспечить защиту прав самих мигрантов.
Законодательное регулирование в то время осуществлялось неравномерно и было в основном обусловлено необходимостью безотлагательного реагирования на наиболее острые жизненные проблемы – когда требовалось принятие срочных мер на законодательном и подзаконном уровне в связи с массовым перемещением населения в страну из государств – бывших республик СССР, а также большим притоком в страну беженцев из стран «третьего мира». Присоединение Российской Федерации в 1992 г. к Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протоколу, касающемуся статуса беженцев, 1967 г. также обязывали ее к выработке законодательства, направленного на регламентацию статуса названной категории лиц. Отсюда – наибольшее правовое обеспечение в этот период получили две категории вынужденных мигрантов – беженцы и вынужденные переселенцы. В отношении них были приняты и действуют в настоящее время соответствующие федеральные законы[3].
Помимо названных актов принимались отдельные акты подзаконного уровня в отношении трудящихся-мигрантов, например, Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы», впоследствии дополненный Указом Президента РФ от 29 апреля 1994 г. № 847 «О дополнительных мерах по упорядочению привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы»