Анализируя приведенные точки зрения, можно вычленить в качестве основных элементов компетенции полномочия – совокупность прав и обязанностей – и предметы ведения. В то же время остальные упоминавшиеся элементы (функции, задачи, формы осуществления) можно считать дополнительными. Если основные элементы определяют содержание компетенции, то дополнительные отражают ее отдельные отличительные признаки.[14]
Итак, в качестве содержательных элементов необходимо выделить полномочия и предметы ведения, которые в совокупности определяют сферы отношений и набор средств осуществляемого субъектом воздействия.
К числу сопутствующих (вторичных) элементов можно отнести:
– функции – направления воздействия на объект, в соответствии с которыми достигаются поставленные перед субъектом цели и задачи;
– пределы воздействия – пространственно-территориальные границы, иные рамки, в которых осуществляется воздействие;
– нормативная определенность – юридическое закрепление основных элементов структуры.[15]
На последнем элементе следует остановиться чуть подробнее. Л. А. Велихов еще в 1928 г. отмечал, что объем местной компетенции «определяется: 1) действующим законодательством; 2) обычным правом, если законы почему-либо не предусматривают те или иные отрасли городского хозяйства, и 3) инициативой муниципальных органов, поскольку в действующем законодательстве не содержится прямого запрещения городскому управлению заниматься каким-либо кругом дел, а эти дела, по новизне своей, не предусмотрены и местной традицией».[16] Однако в современной России местное самоуправление воссоздается практически с нуля, поэтому во избежание споров компетенция муниципальных образований обязательно должна иметь юридическое подкрепление в виде нормативных актов.[17]
Итак, очевиден вывод, что понятие «компетенция» является объединяющим для структурных элементов единой системы: «предмет ведения», «функции» и «полномочия» и характеризует применительно к субъекту его права и обязанности (т. е. каким образом, как этот субъект осуществляет воздействие) в той или иной сфере (т. е. в чем, на что субъект может осуществлять воздействие) с целью выполнения его функций (т. е. направления такого воздействия в соответствии с целями и задачами деятельности субъекта).
2. Природа и динамика понятия и содержания компетенции в системе местного самоуправления обусловлены историческим развитием общества и государства. Компетенцию как явление можно рассматривать с двух позиций: фактическая, естественная компетенция, сложившаяся в догосударственный период; и компетенция, оформленная в нормативных актах в условиях наличия государства, издающего такие акты.