Речь шла не просто о политических лозунгах. Документы формулировались все более и более четко. В каждом отдельном случае надлежало определить не только источник финансирования первых программ развития, но и способ расходования этих пока еще очень скромных средств, а также точную сферу капиталовложения. Каждая отрасль производства выдвигала весомые доводы в поддержку своих собственных запросов.
Начало нэпа показало, что новое государство было почти не в состоянии контролировать экономику. Но само проведение новой экономической политики привело к тому, что по мере восстановления хозяйства государство все более становилось хозяином тех рычагов управления, которые оно сохранило в своих руках. ВСНХ, руководить которым с 1924 г. стал Дзержинский, продолжал выполнять регулирующие функции, обычно принадлежащие министерству промышленности. В то же время реорганизация финансов придала соответствующему наркомату и государственной банковской системе значительный вес и внушительную силу. Власть непосредственно устанавливала многие цены и отчасти контролировала остальные. Теперь она была в состоянии оперировать крупными суммами, выражавшимися уже не в грудах обесцененных бумажных знаков.
Вслед за публикацией последних статей Ленина и после споров с оппозицией о плане и экономической политике больший авторитет и влияние стал приобретать также Госплан. Политические успехи создали условия для прихода во все органы хозяйственного управления немалого числа специалистов, преимущественно некоммунистов. В Госплан их пришло, пожалуй, больше, чем в любое другое учреждение. Его руководителем был назначен большевик Кржижановский, но в целом коммунисты составляли там меньшинство: в 1924 г. на 527 сотрудников их было лишь 49, причем 23 принадлежали к неквалифицированному техническому персоналу. Разработка плана развития всей страны в целом представляла собой задачу, которую никогда прежде не пытался осуществить никто из советских деятелей. Первым был план ГОЭЛРО, составленный в 1920 г.
В середине 20-х гг. Госплан начал впервые применять методы общего планирования, то есть планирования, уже не ограниченного рамками отдельных отраслей, подобно плану ГОЭЛРО, ставшие с той поры достоянием истории теории и практики планирования. Первым шагом в этом направлении явилась разработка «контрольных цифр» для каждого года. В ходе этой работы противоборствовали разные теоретические школы. Сторонники «целевого» планирования, то есть планирования, призванного обеспечить первоочередное выполнение задач, «сознательно» поставленных перед национальной экономикой, сталкивались с ревнителями «генетического» курса, которые склонны были больше внимания уделять выявлению тенденций, объективно складывающихся в ходе развития данной экономики. На самом деле эти две концепции не были столь несовместимы, как могло показаться, ибо каждая из них выражала, в сущности, одну из двух взаимодополняющих потребностей. Столкновение между ними приобрело особую ожесточенность, когда выявился их разный подход к практическому решению вопроса об определении темпов индустриализации.