местных властей. В Пруссии, полагали Безобразов и Градовский, было воссоздано единство власти комбинацией выборного начала с правительственным назначением, при котором правительственный и земский элементы соединены для совместных действий
[105]. По мнению Градовского, возникшее в России в результате реформ 1860-х гг. земское самоуправление действовало параллельно бюрократической системе. Земства не заменили собой уездно-губернскую администрацию, они испытывали на себе ее контроль, а иногда и прямое вмешательство и давление, равно как вмешательство всего самодержавного государства
[106]. Градовский полагал, что этот порок земской организации можно распространить на всю систему «нашего местного управления», в которой нет «единства основания».
Творческий метод и научная проблематика Градовского касались единого предмета его исследований. Это – земская и городская реформа, две составляющие «общего законодательства о местном хозяйственном самоуправлении»[107]. Он был убежден, что создание «независимых общественных учреждений» раздробляет силы, но не образует самоуправления, не обеспечивает законности действий администрации[108]. По Градовскому, система выборных должностей не могла «сама по себе создать местного самоуправления». Понимание Градовским системы самоуправления не сводилось к исключительной возможности общественной корпорации ведать самостоятельно хозяйственными вопросами. Это приводило ученого к выводу: институты самоуправления должны быть «властями в государственном смысле, то есть входить в состав местной администрации в качестве органической его части, а не в виде особых и параллельных установлений, конкурирующих с властями правительственными»[109]. Подобный дуализм, заключал Градовский, устранен в Пруссии законами 1870-х гг., в которых воссоздано единство власти, а правительственные и общественные элементы призваны к общей работе в одних учреждениях[110].
Безобразов также с одобрением писал о новом прусском законодательстве от 13 декабря 1872 г., которое узаконило назначение должностных лиц и всех исполнительных органов самоуправления: «Замещение их не поставлено в исключительную зависимость от выбора земства и большинства, как в нашей земской организации; подле выборного начала и голоса земства и совокупно с ними действует определение от правительства»