Однако еще при жизни Петра I зародился антагонизм между бюрократическими государственными структурами управления и элементами самоуправления. В последующем развитии возникшее противоречие углубляется в связи с усложнением социально-экономической и политической жизни страны.
В эпоху дворцовых переворотов (1725–1762 гг.) коренных преобразований государственных учреждений не произошло. При преемниках Петра I продолжал действовать установленный порядок, в соответствии с которым государственные учреждения состояли из высших, центральных и местных, а также законосовещательных, исполнительных и судебных и подчинялись императору.
Однако некоторые изменения в системе органов управления произошли уже в годы правления Екатерины I, например:
1) создание Верховного тайного совета, который установил надзор за Сенатом и коллегиями;
2) лишение Сената законодательных функций;
3) упразднение значительной части провинций;
4) ликвидация многих местных органов и учреждений, созданных Петром I (в том числе Главного магистрата);
5) подчинение городовых магистратов губернаторам и воеводам[11].
В новой системе местного управления единственными органами управления и суда в губернии становились губернаторы, а в провинциях и уездах – воеводы. Они осуществляли свои функции через соответствующие канцелярии: губернские, провинциальные, воеводские. Губернаторы и воеводы были обязаны:
а) исполнять законы и распоряжения, исходящие от верховной власти, Сената и коллегий;
б) охранять тишину и спокойствие на вверенной территории;
в) ловить беглых крепостных, рекрутов, солдат и «всяких гуляющих и слоняющихся людей»;
г) вести борьбу с разбоем, ведать местными тюрьмами, осуществлять быструю расправу.
Также обширны были функции губернаторов и воевод в различных сферах местной жизни:
1) в полицейской сфере: охрана от огня, чумы, соблюдение чистоты и общественного порядка на улицах и торгах;
2) в военной области: комплектование армии, осуществление рекрутских наборов, квартирование войск, командование местным гарнизоном;
3) в фискальной сфере: контроль за выполнением натуральных повинностей (дорожной, постойной, подводной) населением, сбор подушной подати, хранение и распределение сборов.
Кроме административно-полицейских функций губернаторы и воеводы также осуществляли обширные судебные функции, заботились о распространении прогресса и просвещения, развитии промышленности, торговли, наук, медицины. Таким образом, власть губернаторов и воевод, хотя и оговаривалась многочисленными регламентами, инструкциями, предписаниями, фактически стала безграничной. Это привело к тому, что взяточничество, лихоимство и своеволие местных чиновников практически не имело границ