Россия с июня 1918 г. представляла собой федерацию национальных республик. В составе центрального аппарата управления действовали Всероссийский съезд Советов как высший орган власти, Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК) как высший орган власти в период между съездами Советов, Совет народного хозяйства – орган исполнительной власти, отраслевые наркоматы (вместо министерств).
Высшим органом управления промышленностью оставался Высший совет народного хозяйства (ВСНХ) – центральный орган регулирования экономики. Центральный аппарат ВСНХ состоял из общих (функциональных) отделов, таких как отдел организации производства, отдел снабжения и нормирования, финансово-экономический и другие, а также производственных отделов (металла, горного, текстильного и т.п.). Производственные отделы решали общие вопросы распределения сырья, ведали учетом и распределением готовой продукции, финансированием отдельных отраслей.
В этот период начался процесс создания разветвленной системы Советов. В обращении Народного комиссариата внутренних дел «Ко всем Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов» (январь 1918 г.) указывалось, что Советы «должны немедленно и самым энергичным образом приступить к завершению работы по организации Советов во всех уголках своей территории, связывая их воедино через посредство областных, губернских и уездных Советов», а при наличии Советов «земским и городским самоуправлениям не должно быть места»[27]. Советам также рекомендовалось использовать кадровый потенциал земств с соответствующими изменениями в своих целях.
Система Советов представлялась как ассоциация депутатов с мест, выбранных на всероссийский форум. По убеждению большевиков, все нужды и запросы трудящихся страны должны были пронизывать все Советы и доходить в период съездов до самого верха государственно-политической пирамиды. Историками неоднократно подчеркивались утопичность и опасность идеи формирования органов власти подобным образом, которая в случае ее буквальной реализации могла привести к анархии в стране[28]. В этой связи следует отметить, что нижестоящие Советы часто издавали законы и декреты, противоречащие законам центральной власти, внося хаос и путаницу в общую законодательную работу Советской республики.