Сочетание местного самоуправления с государственным управлением на местах обусловлено, по-видимому, следующими юридическими и политико-юридическими причинами. Вопервых, естественным противостоянием тенденции децентрализации, осуществляемой органами местного самоуправления, и тенденции централизма, что создает механизм согласования и сочетания местных интересов с общегосударственными. Во-вторых, значительной финансовой поддержкой самоуправляемых территорий со стороны государства (ввиду недостатка у муниципалитетов собственных материальных средств и ресурсов), что заставляет последнее осуществлять постоянный жесткий контроль за расходованием центральных государственных ассигнований. В-третьих, естественное ограничение самостоятельности местных органов в отраслях, имеющих общегосударственное значение, от состояния которых зависит нормальное функционирование всей хозяйственной и социально-политической системы страны. В-четвертых, потребностью законодательного регулирования деятельности муниципальных властей и административного контроля за законностью актов органов местного самоуправления по вопросам, отнесенным к их ведению48.
Обосновывая государственный характер самоуправления, сторонник континентальной концепции самоуправления Л. Штейн писал: «Самоуправление есть первая форма, в которой достигает своего осуществления идея свободного управления, как организованного и полномочного участия граждан в функциях исполнения вообще и управления в особенности. Оно возникает не столько благодаря свободной и самодеятельной воле отдельных граждан, сколько благодаря природе данных отношений, порождающих и делающих необходимым это участие»49.
Такого же мнения придерживался Р. Гнейст, который ввел понятие самоуправления (self-government). Он сформулировал доктрину в том виде, в каком она вплоть до XX в. сохранялась в Пруссии: «Самоуправление есть осуществление местными выборными учреждениями воли государства, местные органы являются, прежде всего, агентами государства и затем уже данной местности»50. Отличительным признаком самоуправления, по его мнению, является то, что должности в органах самоуправления – почетные должности; они замещаются по назначению от правительства, но бесплатны; бесплатность работы должностных лиц есть гарантия независимости их от центральной администрации