Аграрная революция нуждалась в собственных органах на местах. Как они выглядели? В деревне существовали организации нескольких типов: государственные, как исполнительные комитеты волостей, земельные и продовольственные комитеты; общественные, как советы; чисто политические, как партии; наконец органы самоуправления в лице волостного земства. Крестьянские советы успели развернуться только в губернском, отчасти в уездном масштабе; волостных советов было мало. Волостные земства туго прививались. Наоборот, земельные и исполнительные комитеты, по замыслу, государственные органы, становились, как это ни странно на первый взгляд, органами крестьянской революции.
Главный земельный комитет, состоявший из чиновников, помещиков, профессоров, ученых-агрономов, эсеровских политиков, с примесью сомнительных крестьян являлся, по существу, центральным тормозом аграрной революции. Губернские комитеты не переставали быть проводниками правительственной политики. Комитеты в уездах качались между крестьянами и начальством. Зато волостные комитеты, выбиравшиеся крестьянами и работавшие тут же, на глазах села, становились орудием аграрного движения. То обстоятельство, что члены комитетов обычно причисляли себя к эсерам, не меняло дела: они равнялись по мужицкой избе, а не по дворянской усадьбе. Крестьяне особенно ценили государственный характер своих земельных комитетов, видя в нем своего рода патент на гражданскую войну.
«Крестьяне говорят, что, кроме волостного комитета, они никого не признают, – жалуется уже в мае один из начальников милиции Саранского уезда, – все же уездные и городские комитеты работают-де на руку землевладельцам». По словам нижегородского комиссара, «попытки некоторых волостных комитетов бороться с самовольными действиями крестьян почти всегда оканчиваются неудачей и ведут за собой смену всего состава». «Комитеты всегда были, по словам псковского крестьянина Денисова, на стороне крестьянского движения против помещиков, так как в них же и была избрана самая революционная часть крестьянства и солдаты-фронтовики».
В уездных и особенно губернских комитетах руководила чиновничья «интеллигенция», стремившаяся сохранять мирные отношения с помещиками. «Крестьяне видели, – пишет московский крестьянин Юрков, – что это та же самая шуба, но вывернутая, та же самая власть, но переименованная». «Наблюдается, – доносит курский комиссар, – стремление… к переизбранию уездных комитетов, которые неуклонно проводят в жизнь распоряжения Временного правительства». Однако добраться до уездного комитета крестьянину было очень трудно: политическую связь сел и волостей обеспечивали эсеры, так что крестьянам приходилось действовать через партию, главная миссия которой состояла в выворачивании старой шубы.