Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Становление, опыт, перспективы - заметки

Президент Российской Федерации Путин В. В. Вступительное слово на заседании Совета при Президенте по борьбе с коррупцией 12 января 2004 г. http://archive.kremlin.ru/text/appears/2004/01/58986.shtml

Национальный план противодействия коррупции. Утвержден Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. № Пр-1568.

Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», ст. 6.

Правила проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 195; Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 196 – оба документа признаны утратившими силу в 2010 году.

Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Национальная стратегия противодействия коррупции // Утверждена Указом Президента Российской Федерации 13 апреля 2010 года № 460.

Европейская конвенция «Об уголовной ответственности за коррупцию» (Страсбург, 27 января 1999 г.) // Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов. Сб. документов. М.: ИНФРА-М, 2004. С. 297.

Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции // Там же. С. 50.

http://www.indem.ru/corrupt/whoww/index.htm

Головщинский К. И. Коррупциогенность норм права. Дипломная работа. М.: МГУ, 2001. C. 15. При этом автором для этих целей был использован термин «коррупциогенный фактор», предложенный С. В. Максимовым, определившим его в более широком контексте как «явление или группа явлений (факторный комплекс), порождающих или способствующих порождению или росту коррупции» (СВ. Максимов. Коррупция. Закон. Ответственность. М., 2000. С. 53).

Исследования коррупциогенности отдельных законопроектов и законодательных актов были выполнены, например, М. А. Красновым, К. И. Головщинским, Э. В. Талапиной, В. Н. Южаковым по заданиям/заказам Счетной палаты России, Комиссии по противодействию коррупции Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации, ГУ – ВШЭ. Например, в 2003 году в Государственном университете «Высшая школа экономики» по заказу Счетной палаты Российской Федерации была выполнена НИР «Исследование проблемы коррупциогенности законодательства и влияние административной реформы на ее снижение».

Президент Российской Федерации Путин В. В. Вступительное слово на заседании Совета при Президенте по борьбе с коррупцией 12 января 2004 г. http://archive.kremlin.ru/text/appears/2004/01/58986.shtml

Краснов М. А., Талипша Э. В., Тихомиров Ю. А., Южаков В. Н. Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта / под ред. В. Н. Южакова. М.: Статут, 2004.

Там же. С. 5.

Головщинский К. И. Диагностика коррупциогенности законодательства. М.: Фонд ИНДЕМ, 2004; Тихомиров Ю. Преодолевать коррупциогенность законодательства // Право и экономика. 2004. № 5.

Анализ коррупциогенности законодательства: памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта. С. 6.

Первая возможность была представлена в книге «Анализ коррупциогенности законодательства: памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательных актов». Вторая – в книге «Диагностика коррупциогенности законодательства».

Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах // Утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р.

Утвержден Президентом РФ 31 июля 2008 года Пр 1568.

Конференция «Актуальные вопросы разработки научной методической базы проведения оценки нормативных правовых актов на коррупционность» – 5 ноября 2008 г., Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Краснов М. А., Талапина Э. В., Южаков В. Н. Коррупция и законодательство: анализ законодательства на коррупциогенность // Журнал российского права. 2005. № 2.

Антикоррупционная экспертиза: международный опыт и механизмы ее проведения в Республике Казахстан // Сб. материалов международной научно-практической конференции (Астана, 27 октября 2006 г.). Астана, 2006.

Талапина Э. В. Об антикоррупционной экспертизе // Журнал российского права. 2007. № 5. С. 52–66.

Филант К. Г. Выявление коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах. Правотворчество, практика применения, контроль за исполнением действующего законодательства: Науч. – практ. сб., г. Салехард, 15 марта 2007 г. Салехард, 2007.

Бессчасный С. А. Антикоррупционная экспертиза нормативных актов как мера профилактики коррупционных проявлений // Право и безопасность. 2008. № 4.

Талапина Э. В. Проверка качества нормативных актов; антикоррупционная экспертиза // Государственная служба. 2008. № 9.

Хатаева М. А. Проведение оценки нормативных правовых актов на коррупционность: [обзор выступлений на науч. конф. «Актуальные вопросы разработки научно-методической базы проведения оценки нормативно-правовых актов на коррупционность», 5 нояб. 2008 г., Ин-т законодательства и сравн. правоведения при Правительстве РФ] // Журнал российского права. 2008. № 12.

Южаков В. Н. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов: методика, опыт и перспективы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2.

Талапина Э. В., Южаков В. Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов // под ред. В. Н. Южакова. М.: Центр стратегических разработок; Статут, 2007.

Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годы.

Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годы.

Национальный план противодействия коррупции // Утвержден Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. № Пр-1568.

Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»//ст. 6.

Со стенограммой круглого стола можно ознакомиться на сайте Центра стратегических разработок.

По инициативе Комиссии Государственной думы Российской Федерации по противодействию коррупции (совместно с Центром стратегических разработок и Институтом модернизации государственного и муниципального управления) Памятка эксперту была применена в ноябре 2005 – апреле 2007 года для проведения анализа коррупциогенности более 10 проектов федеральных законов. По ряду из них антикоррупционная экспертиза проводилась неоднократно, на разных стадиях их рассмотрения. Во всех проанализированных законопроектах были обнаружены выявляемые в соответствии с Памяткой эксперту типичные коррупционные факторы. При этом в рассмотренных проектах федеральных законов в той или иной форме были обнаружены все типы коррупционных факторов. Результаты антикоррупционной экспертизы законопроектов обсуждались на заседаниях Комиссии ГД РФ по противодействию коррупции. По итогам публичного обсуждения во всех случаях Комиссия рекомендовала учесть результаты антикоррупционной экспертизы и устранить выявленные коррупционные факторы. При дальнейшем рассмотрении законопроектов многие из рекомендаций Комиссии были учтены. В законопроекты были внесены существенные изменения, устраняющие выявленные в ходе экспертизы коррупционные факторы. Это позволило значительно снизить коррупционный потенциал законопроектов. Тем самым практика проведения антикоррупционной экспертизы проектов федеральных законов подтвердила эффективность и достоверность применявшейся методики первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности законодательных актов (Памятки эксперту).

Тренинги были проведены: для депутатов и специалистов Государственной думы РФ; для специалистов и экспертов федеральных органов исполнительной власти (Федеральной таможенной службы, Федеральной налоговой службы, Рослесхоза); для руководителей и специалистов органов исполнительной власти и независимых экспертов в более чем 20 субъектах Российской Федерации; для руководителей и специалистов органов местного самоуправления (в Новосибирской, Московской и Мурманской областях); для специалистов и экспертов общественных организаций (представители региональных организаций, входящих в Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России» из 20 регионов России.

Талапина Э. В., Южаков В. Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов.

Там же. C. 20.

Талапина Э. В., Южаков В. Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов. С. 20.

Там же. C. 21.

Талапина Э. В., Южаков В. Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов. C. 22.

Там же. С. 21.

Талапина Э. В., Южаков В. Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов. C. 24.

На основе этих описаний позже Э. В. Талапиной были сформулированы определения всех типов коррупциогенных факторов, которые были представлены в Минюст России при обсуждении проекта действующей официальной методики АЭ НПА и стали основой предложенных в ней определений включенных в нее типов коррупциогенных факторов.

Талапина Э. В., Южаков В. Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов. С. 38–40.

Талапина Э. В., Южаков В. Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов. С. 31.

Там же.

Талапина Э. В., Южаков В. Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов. С. 33.

Указанные Правила впервые официально определили: перечень подлежащих экспертизе актов (проектов актов); субъектный состав и порядок проведения антикоррупционной экспертизы, в том числе сроки и порядок проведения независимой антикоррупционной экспертизы, основные требования и условия для проведения аккредитации независимых экспертов, способы разрешения разногласий, возникающих в ходе проведения экспертизы, и учет результатов экспертизы на коррупциогенность; форму заключения. Указанная Методика содержала определение задач АЭ НПА и коррупциогенных (в редакции этой Методики – коррупционных) факторов, а также устанавливала основные правила проведения АЭ НПА (в редакции этой Методики – экспертизы на коррупциогенность), а также состав и определения подлежащих выявлению коррупциогенных факторов (17 типичных коррупциогенных факторов, а также иные коррупциогенные факторы). Мы не рассматриваем эти нормы, а также их ограничения подробнее, поскольку для целей данного исследования в части правового регулирования АЭ НПА необходимо сопоставить стартовый потенциал АЭ НПА с действующими нормами по ее регулированию. Правила и Методика утратили силу с утверждением постановления Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ, п. 1, ст. 1.

Там же, п. 2.

К ним отнесены: обязательность проведения АЭ НПА; оценка НПА во взаимосвязи с другими НПА; обоснованность, объективность и проверяемость результатов АЭ НПА; компетентность лиц, проводящих АЭ НПА; сотрудничество органов, организаций, их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении АЭ НПА.

До вступления в силу Федерального закона от 21.10.2013 № 279-ФЗ «О внесении изменения в статью 3 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» объектами АЭ НПА являлись также проекты концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов.

Их АЭ НПА проводится Минюстом России при проведении их правовой экспертизы.

Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ, п. 2, ст. 1.

Их АЭ НПА проводится принявшими их органами, организациями, их должностными лицами при проведении их правовой экспертизы. Ее могут проводить также институты гражданского общества и граждане в порядке, предусмотренном НПА Российской Федерации, за счет собственных средств.

Их АЭ НПА проводится Минюстом России при их государственной регистрации.

Их АЭ НПА проводится Минюстом России при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Их АЭ НПА проводится: а) принявшими их органами, организациями, их должностными лицами при мониторинге их применения (с особенностями, установленными для НПА, упраздненных или реорганизованных органов, организаций); б) прокурорами в ходе осуществления своих полномочий по вопросам, касающимся: прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона; социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы; институтами гражданского общества и гражданами могут в порядке, предусмотренном НПА Российской Федерации, за счет собственных средств.

В том числе: а) для АЭ НПА, проводимой Минюстом России, порядок ее проведения определяется Правительством Российской Федерации; б) для прокуратуры Российской Федерации он устанавливается Генеральной прокуратурой Российской Федерации в соответствии с ФЗ‑172 и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»; в) для АЭ НПА, проводимой иными органами, организациями, их должностными лицами порядок ее проведения устанавливается нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления; г) другими органами и организациями – самостоятельно; д) для институтов гражданского общества и граждан порядок проведения АЭ НПА должен предусматриваться нормативными правовыми актами Российской Федерации (при этом самим ФЗ‑172 установлено, что, во-первых, они могут проводить АЭ НПА только за счет собственных средств и, во-вторых, порядок и условия аккредитации экспертов по проведению независимой АЭ НПА устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области юстиции).

В требовании прокурора об изменении НПА или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Требование прокурора об изменении НПА, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа.

При этом требование прокурора об изменении НПА может быть обжаловано в установленном порядке.