Несмотря на объективные обстоятельства, препятствовавшие развертыванию широкомасштабной войны подводных лодок, командор немецкого подводного флота Бауэр оставался непреклонен, он доказывал кайзеру, что задушить Англию морской блокадой можно посредством семи подводных лодок, что было фантазией.
До Первой мировой войны и в ее начале командование германского флота не разработало ни стратегии, ни методов применения субмарин против британского флота. Была поставлена общая задача – топить боевые корабли Британии, способствуя тем самым ослаблению блокады Германии. Для этой цели немецкие подводники активно проводили разведку подходов к Скапа-Флоу, но Джелико осенью 1914 г. увел Великий флот в Северную Ирландию. Тем не менее целей в виде боевых кораблей у немецких подводников оставалось еще достаточно, так как патрулирование Северного моря Джелико не отменил.
В конце 1914 г. немецкая армия захватила побережье Бельгии, что дало германскому флоту возможности для действий в Дуврском проливе, чтобы блокировать переброску войск и грузов из Британской метрополии во Францию. Зимой 1915 г. дискуссия о характере применения подводных лодок еще продолжалась. Вмешался канцлер Хольвег, который настаивал на запрете широкого применения субмарин против торговцев. У политиков был свой взгляд на этот вопрос: уничтожение лишних нескольких тысяч тонн торговых кораблей Англии особо не могло изменить хода войны, но случайное потопление нейтрала вполне могло спровоцировать увеличение числа военных противников Германии. Вильгельм II сильно колебался, заняв в начале 1915 г. позицию канцлера.
Война немецких субмарин против торговцев в конце 1914 – начале 1915 г. показала, что фон Тирпиц был прав. Жертвами немецких подводных лодок становились в основном угольщики и средние сухогрузы. 2 февраля 1915 кайзер все-таки подписал по настоянию нового командующего флота фон Пола приказ, объявлявший воды, окружающие Великобританию, зоной боевых действий. Приказ должен был вступить в силу 18 февраля 1915 г., согласно нему капитаны немецких субмарин освобождались от обязанности обеспечивать безопасность пассажиров и команд гражданских судов. Кроме того, в приказе объявлялось, что немецкие субмарины могут топить суда нейтралов, если те демонстрировали враждебные действия.