«Российская империя управляется на точном основании законов, от высочайшей власти исходящих. Император есть монарх самодержавный и неограниченный», – гласили русские основные законы. Царю принадлежала вся полнота законодательной и исполнительной власти. Это не означало произвола: на все существенные вопросы имелись точные ответы в законах, которые подлежали исполнению, пока не было отмены. В области гражданских прав русская царская власть вообще избегала резкой ломки, считалась с правовыми навыками населения и с благоприобретенными правами и оставляла в действии на территории империи и кодекс Наполеона (в царстве Польском), и Литовский статут (в Полтавской и Черниговской губерниях), и Магдебургское право (в Прибалтийском крае), и обычное право у крестьян, и всевозможные местные законы и обычаи на Кавказе, в Сибири, в Средней Азии.
Но право издавать законы нераздельно принадлежало царю. Был Государственный совет из высших сановников, назначенных туда государем; он обсуждал проекты законов; но царь мог согласиться, по своему усмотрению, и с мнением большинства, и с мнением меньшинства – или отвергнуть и то и другое. Обычно для проведения важных мероприятий образовывались особые комиссии и совещания; но они имели, разумеется, только подготовительное значение.
В области исполнительной полнота царской власти также была неограниченна. Людовик XIV после смерти кардинала Мазарини заявил, что хочет отныне быть сам своим первым министром. Но все русские монархи были в таком же положении. Россия не знала должности первого министра. Звание канцлера, присваивавшееся иногда министру иностранных дел (последним канцлером был светлейший князь А. М. Горчаков, скончавшийся в 1883 г.), давало ему чин I класса по Табели о рангах, но не означало какого-либо главенства над остальными министрами. Был Комитет министров, у него имелся постоянный председатель (в 1894 г. им еще состоял бывший министр финансов Н. Х. Бунге). Но этот Комитет был, в сущности, только своего рода межведомственным совещанием.
Все министры и главноуправляющие отдельными частями имели у государя свой самостоятельный доклад. Государю были также непосредственно подчинены генерал-губернаторы, а также градоначальники обеих столиц.
Это не значило, что государь входил во все детали управления отдельными ведомствами (хотя, например, император Александр III был «собственным министром иностранных дел», которому докладывались все «входящие» и «исходящие»; Н. К. Гирс был как бы его «товарищем министра»). Отдельные министры имели иногда большую власть и возможность широкой инициативы. Но они имели их,