С учетом сказанного мы не видим большой трагедии в продолжающемся в ряде случаев отождествлении в юридической научной литературе государственного управления с деятельностью органов исполнительной власти. Во-первых, так привычно для юристов, сформировавшихся в прежние годы. Во-вторых, и это главное, государственное управление, действительно, осуществляется в основном за счет функционирования органов исполнительной власти (важно лишь понимать, что работой этих органов не исчерпывается вся сложная и многообразная государственно-управленческая деятельность).
Почему же государственное управление осуществляется главным образом функционированием органов исполнительной власти? Так сложилось стихийно или так потребно системе государственного управления? Это историческая случайность или неизбежная закономерность?
Чтобы ответить на эти вопросы, надо рассмотреть свойства больших систем, среди которых помимо целостности, сложной иерархической организации, обязательного наличия прямых и обратных связей и др., крайне важны системные динамичность и стабильность. Динамичность (адаптивность) системы – это ее способность трансформироваться, реагируя на внутренние и внешние изменения (воздействия), приспосабливаться к ним. Динамичность системы должна уравновешиваться ее стабильностью, под которой понимается способность системы сохранять заданное состояние, при неизбежных изменениях, не терять устойчивость, не разрушаться, не превращаться в другую систему.
В теории управления, в том числе государственного управления, давно установлена непреложная истина: независимо от того, в какой бы сфере управление не осуществлялось, оно предпринимается, прежде всего, для создания порядка в системе, предотвращения и пресечения ее дезорганизации, другими словами, ради уменьшения степени энтропии системы. По образному выражению Н. Винера, «мы всегда боремся против тенденции природы к нарушению организованного и разрушению имеющего смысл – против тенденции, как показал Гиббс, к возрастанию энтропии».[12] Успешно делать это можно, лишь обеспечивая равновесие динамичности и стабильности управляемых систем.
В специальной литературе рассматривается ряд конкретных вопросов динамичности и стабильности систем государственного управления, в частности, системы исполнительной власти.