Однако на деле избирательные права евреев не были реализованы во всей полноте. Палки в колеса зачастую ставили местные чиновники и нееврейское население городов. В период с 1772 по 1796 год попытки властей четко установить правовой статус евреев в России ни к чему не привели. Изначально российское законодательство приняло польскую концепцию о евреях как об отдельном разряде населения, отличном от христианского окружения, но эта позиция долго не просуществовала. Последовали меры по интегрированию евреев в существующие в России сословия, хотя возникали и некоторые препятствия. Еврейские лидеры стремились сохранить как можно больше былой автономии кагала, а местные христиане явно не радовались возможному участию евреев в гражданской жизни городов. К тому же многие евреи не соответствовали требованиям ценза по профессиональному и имущественному состоянию и месту проживания, необходимым для принадлежности к двум городским сословиям России. Поэтому усилия властей «классифицировать» евреев продолжались и при преемниках Екатерины, императорах Павле I и Александре I.
Для польских евреев разделы Речи Посполитой открыли новые рынки – наиболее активные и богатые еврейские купцы из Белоруссии воспользовались широкими возможностями, записываясь в купеческие гильдии Москвы. Это вызвало возражения со стороны уважаемых московских купцов, обвинивших евреев в финансовых злоупотреблениях и контрабанде. После длительного расследования правительство постановило, что евреи на территории империи получали права, объявленные в 1772 г., только в тех областях, которые были аннексированы у Польши, или в регионах, специально открытых для евреев, таких как колонизированные незадолго до того земли Новороссии[16]. Этот принцип, согласно которому права евреев существовали только в том случае, если они особым образом были оговорены, положил начало ограничениям по месту жительства, получившим известность как черта еврейской оседлости.
Эпоха Екатерины II совмещала блестящие идеи века Просвещения, его эмансипацию и интеграцию еврейского народа в состав империи, с ненавистью окружающего населения к евреям. В законодательство, поначалу лояльное, постепенно проникал стереотип об их якобы вредном влиянии на жизнь крестьянства. Не избежала влияния этого стереотипа и императрица. Самым известным законодательным актом эпохи правления Екатерины II в отношении евреев, имевшим поистине губительные для них последствия, стал указ от 23 декабря 1791 года. Его можно считать краеугольным камнем системы черты еврейской оседлости. Согласно указу, евреям запрещалось записываться в купечество во внутренних губерниях Российской империи. Правда, в Черту дополнительно вошли Екатеринославское наместничество и Таврическая область – вероятно, в силу того, что правительство было весьма заинтересовано в освоении этих территорий. Но по мере своей эволюции в XIX веке законы черты оседлости все больше превращались в откровенно дискриминационные, ограничивавшие места проживания евреев бывшими польскими землями и Новороссией, – так правительство принимало меры по «защите» внутренних губерний России от еврейского населения. Однако и в пределах Черты на протяжении всего XIX и начала ХХ века евреев ожидали все новые и новые ограничения. Значительная часть правовых установлений, принятых между первым разделом Речи Посполитой и началом правления Николая I, оставалась в силе вплоть до последних лет существования российской монархии.