Законодательство о естественных монополиях складывается в России начиная с 1995 года. Целью Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» объявлено достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими товара для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий (ст.1). При этом, как вытекает из ст.3 того же закона, естественной монополией является такое состояние рынка, при котором конкуренция отсутствует полностью. Однако в данном случае оно рассматривается не как нарушение законодательства, а как предмет законодательного регулирования и государственного управления, направленного на то, чтобы монополистическая деятельность осуществлялась оптимальным образом.
Таким образом, налицо принципиальный дуализм правовой политики в сфере монополий, причем различие между двумя ее вариантами носят характер непримиримого противоречия. Можно было бы прийти к выводу, что никакой проблемы здесь не существует, так как в действительности речь идет всего лишь о двух совершенно самостоятельных направлениях правовой политики государства, не пересекающихся между собой: с одной стороны, о правовой политике в сфере борьбы с монополиями и защиты конкуренции, с другой, о правовой политике в сфере естественных монополий. Некоторые основания для такого предположения дает п.1 ст.4 Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях», в которой приведен исчерпывающий перечень сфер экономической деятельности, где действуют субъекты естественных монополий. Тем самым столкновение двух направлений правовой политики вроде бы предотвращается.
Вместе с тем их сосуществование все-таки сопряжено с некоторыми существенными проблемами.
Во-первых, вызывает сомнения тот критерий, который лежит в основе законодательного разграничения двух этих областей. В п.1 ст.4 Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» к сфере его действия отнесены: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; железнодорожные перевозки; услуги в транспортных терминалах, портах и аэропортах; услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи; услуги по передаче электрической энергии; услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике; услуги по передаче тепловой энергии; услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей; захоронение радиоактивных отходов; водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных системы, систем коммунальной инфраструктуры; ледокольная проводка судов, ледовая лоцманская проводка судов в акватории Северного морского пути. Что же объединяет все эти столь разнородные виды деятельности?