Следует также иметь в виду, что статьи хартии носят общий характер и должны конкретизироваться в национальном законодательстве, а это обычно требует довольно длительного времени и создает для государств возможности для дополнительного маневрирования.
Вместе с тем следует отметить, что в промежуток времени, разделяющий две версии хартии, в сфере миграции в большинстве государств-членов произошли большие изменения, усложнившие ее регулирование и породившие ряд новых проблем. С одной стороны, вследствие массовой трудовой иммиграции в них «накопилось» множество мигрантов, отношение к которым в принимающих обществах оставляло желать лучшего. Более того, впервые обозначилась проблема мигрантов второго поколения, которые родились уже в принимающих странах, получили представление о правах человека, но при этом продолжали сталкиваться с проблемами неравенства, социального отторжения, расовой нетерпимости и дискриминации. В итоге образовывалась протестная «горючая смесь», грозившая конфликтами и потрясениями7. С другой стороны, получение в 1950–1960-е годы независимости бывшими колониями привело к появлению государств с множеством внутренних конфликтов и противоречий, зачастую перераставших в гражданские войны, с большими социально-экономическими проблемами, в частности массовой безработицей и бедностью. Это породило вторую волну миграции в направлении Европы с намного большим, чем ранее, удельным весом нелегальных мигрантов со всеми присущими этой категории опасностями: маргинализацией, ростом преступности и усилением криминальных структур, специализирующихся на торговле людьми.
Как отмечается в исследовании СЕ «К стратегии управления миграционными потоками», реакцией на эти изменения многих государств-членов явились попытки, предпринятые, в частности, в 1974–1975 гг., остановить поток мигрантов с помощью жестких «заградительных» мер на границах и депортации нелегальных или «нежелательных» мигрантов в страны их гражданства. Однако эти меры оказались малоэффективными, поскольку в демократических государствах, соблюдающих права человека, полностью «закрыть» границы невозможно. К примеру, въезд в соответствующие страны новых мигрантов по линии воссоединения семей в эти годы даже увеличился. Кроме того, упомянутые меры не были согласованы с политикой на рынках труда, и работодатели, руководствуясь экономической конъюнктурой, продолжали набирать работников-мигрантов, в том числе нелегалов. Наконец, не существовало никакой координации миграционной политики на европейском уровне (33, с. 20–21).