Даже если не заострять внимание на использовании субъективных оценок, подверженных влиянию коллективных стереотипов (которым экспертные сети подвержены в не меньшей мере, чем любые другие), подход исследовательской группы Всемирного банка отражает общую для сферы оценки государственной эффективности проблему: определение через перечисление набора сопутствующих признаков или характеристик35. Мы не случайно употребляем термин «сопутствующий», так как в большинстве случаев неясно, является ли та или иная характеристика существенным признаком эффективности, следствием эффективности или условием эффективности.
Так, достаточно распространенным является подход (иногда его называют функционалистским), сторонники которого предлагают судить об эффективности власти по достигнутым результатам. Прежде всего, конечно, речь идет об экономическом росте, эта традиция восходит к известной работе Р. Ла Порты и коллег [The quality… 1999]. Также используются показатели качества жизни [Huther, Shah, 2005]. Очевидная проблема здесь состоит в том, что на итоговые показатели экономического развития и на качество жизни влияют различные факторы, и лишь одним из них является эффективность государства. Страны и регионы находятся в совершенно разных стартовых условиях, располагают разной ресурсной базой и даже при – гипотетически – одинаковом качестве государственного управления будут получать разные результаты. Рассуждая формально, любой результирующий показатель развития является функцией нескольких переменных, и оценить роль государственной эффективности без анализа всей совокупности таких переменных невозможно. Вместе с тем полное право на существование имеет и другой взгляд: экономически развитые страны могут «позволить себе» более эффективную власть. В любом случае, опираясь только на достигнутые показатели развития, мы имеем замкнутый круг, остроумно охарактеризованный в журнале «The Economist» [Wolfowitz, 2005]: «Что требуется для экономического роста? Хорошее правительство. А что такое хорошее правительство? То, которое обеспечивает экономический рост».
Сходные проблемы возникают с определением эффективности как способности государства удовлетворять интересы населения, основных социальных групп. Данный подход лежит в русле получивших широкое распространение теорий нового государственного управления (new governance, new public management). Речь идет о сервисных принципах деятельности государства, предоставлении услуг клиентам-гражданам по их запросам, переориентации с вертикальной иерархической структуры на взаимоотношения «заказчик – потребитель» [см.: Unlocking, 2005; Гаман-Голутвина, 2007]. В широком политическом смысле показателем степени «удовлетворенности» граждан являются результаты выборов, более прикладные и инструментальные измерения осуществляются с помощью социологических опросов. Однако, как и в предыдущем случае, мы сталкиваемся с проблемой тавтологии: «Что такое эффективное правительство? То, которое удовлетворяет потребности населения. А что нужно, чтобы удовлетворить потребности населения?..» Кроме того, и в российских условиях это не менее важно, оценка качества государственных услуг населением может зависеть от других факторов, кроме собственно качества: от степени контроля административных структур над информационным пространством, от характера локальных социальных сетей и, наконец, от того, кто и как проводит социологические опросы. То же самое касается и выборов. В целом, восприятие гражданами государства и производимых им благ будет существенным образом зависеть от типа политического режима. Эту зависимость показывает и формальное моделирование в рамках политэкономического подхода (например, модель Адсера, Буа и Пэйна [Adsera, Boix, Payne, 2003], являющаяся расширением известной модели Перссона и Табеллини [Persson, Tabellini, 2000])