1.1. Целевые программы как инструмент бюджетного планирования и управления социально-экономическим развитием территории
В процессе функционирования финансового механизма на различных уровнях власти и управления неизбежно возникает проблема эффективного использования ограниченных по объему финансовых ресурсов. Мировой финансовой наукой и финансовой практикой в различных странах доказано, что основа эффективного использования ресурсов закладывается уже на стадии планирования расходов бюджетов и внебюджетных фондов. Поэтому методы, используемые в планировании расходов органов государственной власти и местного самоуправления можно условно разделить на три группы, в которых принцип эффективного использования средств заложен:
• в минимальной степени;
• значительной степени;
• максимальной степени, т. е. это методы, изначально применяемые в целях эффективного использования ресурсов [35].
К последней группе методов относится программно-целевой (программный) метод или программный подход, который в последние годы является основным направлением развития практики бюджетного планирования в РФ. По мнению российских ученых, именно программы обеспечивают эффективное решение целевых задач [35].
В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ «Бюджет – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления» [1].
Бюджету принадлежит ведущее положение в финансовой системе страны. В нем выражается часть распределительных отношений между государством, с одной стороны, и предприятиями, населением, с другой, которые связаны с формированием и использованием общегосударственного фонда финансовых ресурсов.
Основная цель перехода к программному бюджету – это повышение эффективности расходов. Под эффективностью в данной работе будем понимать отношение или, если это возможно, соизмерение результата деятельности и затрат на ее осуществление.
Повышение эффективности бюджетных расходов состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами (затратами) на управление результатами [7].
В рамках концепции управления ресурсами бюджет формируется путем инфляционной индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации РФ. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.