К 1785 г. Россия была поделена на 23 губернии, 66 провинций и около 180 уездов. Недостатком такой системы являлось то, что при выделении административно-территориальных единиц не учитывались географические, национальные и экономические особенности отдельных российских регионов.
К середине XIX в. Российское государство было поделено на 5 самостоятельных частей: европейская Россия, Великое княжество Финляндское, Царство Польское, Кавказский край, Сибирь. При этом каждая из частей единого государства имела свою систему административно-территориального устройства.
Наиболее практичной на тот период являлась система органов местного самоуправления, основанная на выделении 4 групп административно-территориальных единиц – волостей.
На уровне губернии существовала следующая система органов местного самоуправления:
• во главе губернии стоял губернатор;
• исполнительными органами местного самоуправления были: Губернское правление, Казенная палата, Управление государственным имуществом;
• административно-хозяйственные функции в различных областях местной жизни были возложены на присутствия по крестьянским, военным и городским делам;
• выборными представительными органами являлись дворянское собрание и губернский предводитель дворянства;
• низшим звеном были губернские земские учреждения, выполнявшие отдельные полномочия на местном уровне.
3. Местное самоуправление в России в периоды 1864–1870 гг. и 1905–1907 гг.
Система местного самоуправления, сложившаяся к середине XIX в., имела существенные недостатки. Попытки их устранить были предприняты в Положении от 01.01.1864 г. «О земских губернских и уездных учреждениях». Однако новая система земского самоуправления также имела недочеты: наличие земских органов только на средних административных уровнях (в губернии и в уезде) и отсутствие земских учреждений в центре и в волостях. В соответствии с Положением в систему земских учреждений были включены:
1) земские избирательные съезды, которые занимались избранием каждые 3 года нового земского гласного – выборного члена городских собраний. В земских избирательных съездах были представлены все сословия, каждое из которых проводило отдельный съезд. Иными словами, проводились 3 избирательных съезда: уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных представителей от сельских обществ;