Далее, чтобы знать, как росло государственное вмешательство, нужно изучить, в чем именно оно состоит: рост государственного вмешательства стал результатом не того, что органы государственной власти стали делать больше для выполнения традиционных функций государства. Нет. Причина в том, что государство взяло на себя новые функции и программы – одни совершенно новые, а за другие прежде несли ответственность частные граждане. Процесс расширения государственного вмешательства нельзя охарактеризовать с помощью совокупных данных о государственных расходах, налоговых поступлениях или о числе работников государственного сектора. Собственно говоря, многие формы государственного регулирования экономической и социальной жизни не оставляют следов в бюджете, но при этом они оказывают сильное влияние на размещение и использование экономических ресурсов. Чтобы полностью охватить существенные характеристики деятельности государства и ее изменения во времени, необходимо использовать информацию, содержащуюся в законах, директивах регулирующих органов, президентских указах, постановлениях судов и тому подобных документах. В своем исследовании я попытался свести воедино всевозможные документальные свидетельства, будучи убежден, что нельзя понять, отчего усилилось государственное вмешательство, не зная, как это происходило. Поэтому в сравнении с тем, как подходят к этому же предмету экономисты, мой анализ меньше опирается на агрегированные количественные показатели и больше на качественные, а потому, можно сказать, менее строг и элегантен. Я надеюсь, однако, что он ближе к существу вопроса.
В отличие от обычных исследований, моя работа ставит в центр внимания вопрос о том, как политики, чиновники и граждане реагировали на чрезвычайные ситуации, затрагивавшие всю страну. Многим исследователям такой подход представляется приписыванием результата событий «случайностям истории». Некоторым образом так оно и есть, и в этом-то вся суть. Описания роста американского правительства, рассматривающие его как неуклонное развертывание динамичной замкнутой системы (так, например, подходят к делу те, кто считает, что урбанизация и индустриализация экономики неизбежно порождают большее правительство), не в силах объяснить ни того, почему рост имел место в одни периоды, а не в другие, ни существенные характеристики этого роста. Вот пример: не случайно расходы федерального бюджета резко выросли в 1929–1934 гг., и не случайно подавляющая часть прироста государственных расходов пошла на помощь фермерам и городским безработным. Ни одна теория, исходящая из существования долгосрочных тенденций, не в состоянии объяснить ни времени, ни содержания этих изменений. И такая теория не помогает понять долгую жизнь программ, созданных для преодоления временных кризисов и унаследованных от этих кризисов.