Подготовка к принятию такого законодательного акта началась одновременно с формированием новой пенсионной системы России. Так, в Основных направлениях социальной политики Правительства Российской Федерации на 1994 год, утв. Постановлением Правительства РФ от 6 мая 1994 г. № 474[28], отмечалось, что в дальнейшем предусматривается обеспечить постепенный переход к формированию системы пенсионного обеспечения на основе более полной реализации принципов социального страхования, введения механизма индивидуального учета трудового вклада работающих граждан, стимулирующего заинтересованность активной части населения в «зарабатывании» пенсии.
Постановлением Правления ПФР от 24 января 1995 г. № 13 была утверждена Концепция организации персонифицированного учета застрахованных лиц в системе государственного пенсионного страхования[29], в которой в отношении актуальности и состава организации персонифицированного (индивидуального) учета застрахованных лиц отмечалось следующее:
действующая в России система государственного пенсионного страхования формировалась, начиная с 1912 г., и основана на общепринятых в мировой практике принципах всеобщности, обязательности, гарантированности и независимости от форм собственности. Однако механизмы реализации указанных принципов в период перехода России к рыночной экономике нуждаются в корректировке;
хотя в обществе укрепилось понимание пенсионного страхования, как системы самообеспечения работающего населения в пожилом возрасте, однако по нынешнему законодательству назначение пенсий осуществляется независимо от взносов государственного пенсионного страхования. Работающий гражданин России на основе своего предыдущего опыта считает, что уплачиваемые за него (в т. ч. и из его заработной платы) взносы в ПФР не влияют непосредственно на размер пенсии, которая в будущем будет ему назначена. В результате распространено уклонение работодателей и других плательщиков от этих платежей, и следовательно, имеет место снижение сумм средств, которые могут быть направлены на выплату пенсий нынешним пенсионерам;
разгосударствление собственности и изменение экономических отношений в стране привело к ликвидации сложившихся до этого механизмов контроля за соблюдением пенсионного законодательства и достоверностью сведений, представляемых при назначении пенсий. Как показали проведенные ПФР в III-м квартале 1994 г. проверки, до трети справок, представляемых гражданами для назначения пенсии, содержат искаженные значения заработка. В целом можно констатировать, что информационный поток о страховых взносах, стаже и других данных о застрахованных лицах в настоящее время неполон и недостаточно достоверен. Он практически никак не сопоставляется с финансовым потоком – уплачиваемыми взносами ОПС;