Необходимость объединения советских республик в единый государственный союз отвечала жизненным интересам всех советских народов. Прежние формы связи между советскими республиками в новой обстановке были недостаточны. Союзные рабоче-крестьянские договоры, заключенные в 1920–1921 гг. между Российской Социалистической Федеративной Советской Республикой и Украинской ССР, Белорусской ССР и другими советскими республиками, были лишь первым шагом к объединению. Система объединенных народных комиссариатов, созданная на основе этих договоров, фактически сводилась к тому, что деятельность некоторых народных комиссариатов РСФСР распространялась на другие советские республики. Национальные советские республики не имели оформленного представительства в наркоматах РСФСР. Существовала возможность извращения этой системы в духе бюрократической централизации. В то же время введение в действие постановлений общефедеральных органов требовало предварительной «регистрации» их республиканскими органами, что создавало угрозу искажения политики Советской власти националистическими элементами в отдельных советских республиках.
Надо было перейти от союзных договоров, недостаточно ясно и полно определявших взаимоотношения советских республик, к таким государственным формам связи между ними, которые охватывали бы все многообразие взаимных отношений советских республик, были понятны народным массам и оформлены в Конституции Советского союзного государства.
К середине 1922 г. во всех независимых советских республиках идея установления более тесных государственных связей полностью созрела. Однако сами формы этих связей были выработаны не сразу. Многие вопросы из области строительства союзного многонационального государства были еще неясны, поэтому естественно, что и решение их представлялось возможным различными путями.
Многие считали, что наиболее целесообразной формой дальнейшего сближения народов может быть вступление уже сложившихся УССР, БССР и Закавказской Федерации в состав РСФСР на правах автономных республик.
Высказывались и другие взгляды. Некоторые грузинские, башкирские и татарские работники предлагали ликвидировать существующие федеральные образования и создать союз республик, в который все республики, в том числе автономные, входили бы как союзные.