Как показано у Градовского, коллегии быстро сделались прибежищем людей безграмотных, негодных к военной или же иной службе, а равно и к высшему государственному управлению [Градовский 1899: 126]. Он признает, что доминирующую роль в коллегиях исполняли канцелярии и секретари, но с ними вместе отмечает и другой элемент, также унаследованный от прежней московской системы и подрывавший коллегиальный принцип, которому как раз должен был служить. Таким элементом являлся пост президента коллегии. Несмотря на то что теоретически президент был «первым среди равных» с правом лишь решающего голоса в случае равных прочих, уже с самого начала роли этих прочих были отодвинуты на задний план. Первыми президентами коллегий Петр желал назначить людей наиболее ответственных и потому избирал либо представителей высших аристократических кругов, либо же тех, с кем дружил лично и кого сам пожаловал государственными чинами [Wittram 1964,2:116]. Но невзирая на детально прописанные в Генеральном регламенте и прочих законах полномочия, президент, а в иных случаях и вице-президент в сравнении с остальными членами коллегии пользовались огромной властью. Более высокая компетентность, приближенность к царю, непосредственное распоряжение канцелярией вкупе с полномочиями назначать, награждать и продвигать угодных кандидатов – все это выдавало в президенте коллегии представителя скорее монократической – единоличной – русской традиции, нежели нового, заимствованного у Запада коллегиального принципа.
Итак, чтобы управляться с государственными делами, Петр и последующие русские правители были вынуждены полагаться на людей, формы и практики, укорененные в традициях московского прошлого, выражавшегося в канцелярском элементе и монократическом принципе. Жизнестойкость управленческих традиций вкупе с функциональными изъянами новой системы побудили Петра ввести чин генерал-прокурора и окончательно обречь коллегии на бесславное существование на протяжении всего оставшегося XVIII столетия[40].
Должность генерал-прокурора была учреждена Петром Великим для обеспечения единого надзора за основными центральными областями и административными ведомствами, созданными в результате реформ. Хотя при нескольких наследовавших Петру Великому правителях генерал-прокурорский чин несколько потерял в весе, уже к семидесятым годам при Екатерине Великой (правила с 1762 по 1796 г.), а затем и при Павле I (правил с 1796 по 1801 г.) генерал-прокурор сделался чем-то вроде премьер-министра, ведающего внутриполитическими делами