В докладе были детально выписаны пределы полномочий всех инстанций, подведомственных новым экспедициям Департамента внутренних дел, а также даны конкретные примеры всех надлежащих внутренних форм документооборота[64]. Полномочия и формы получили четкие и ясные определения, выводя доклад в качестве практического пособия для чиновников за рамки сугубо процедурных обсуждений, привычных в документах вроде петровского Генерального регламента.
Необходимо было обуздать беспорядок, весь XVIII век царивший в русских исполнительных учреждениях, что особенно пагубно сказывалось на эффективности коллегий. Стоит, впрочем, держать в уме, что Сперанский ратовал за возрождение допетровских канцелярских принципов, в неявном виде продолжавшихся и в коллегиях минувшего столетия [Градовский 1899: 280].
Следует чуть подробнее остановиться на персоналиях первых министров внутренних дел и деятельности МВД под их руководством. То, что Александр решил назначить первым министром графа В. П. Кочубея, а его товарищем – графа П. А. Строганова, не оставляет причин сомневаться, что МВД создавалось в качестве главного инструмента внутреннего управления[65]. Оба юных графа принадлежали к интимному кругу друзей царя, выступавших в первые годы его правления также и ближайшими его советниками. Наибольшим весом в этой компании обладало мнение М. М. Сперанского, ставшего первым директором Департамента внутренних дел. Сын сельского священника, Михаил Михайлович к тому времени уже был весьма опытным государственным мужем, успев послужить и секретарем генерал-прокурора, и в различных сенатских канцеляриях, и при петербуржском генерал-губернаторе[66]. Кочубей высоко оценил дарования Сперанского, обильно черпая у последнего идеи и проекты (вроде Меморандума 1803 года) и подавая их затем царю от себя лично. Сперанскому отводилась роль классического приказного дьяка позапрошлого столетия, состоящего при вельможном начальнике. После же 1807 года царь приблизил Сперанского, сделав его своим личным советником, ответственным за институциональные преобразования русского правительства в 1810–1811 годах [Raeff 1979,1-227; Корф 1861,1].
Сперанский прекрасно осознавал, что между человеком и институтом существует тесная взаимосвязь. В своих сочинениях он постоянно подчеркивал, что вместе с рациональной организацией исполнительных органов для внедрения институциональных преобразований необходимо также повышать и уровень культуры русского общества