В фундаментальном международном нормативно-правовом акте – Европейской хартии местного самоуправления – в качестве определения местного самоуправления приводится право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения3. Такой подход к пониманию местного самоуправления теоретически ограничивает роль населения как актора управленческого воздействия и, соответственно, как субъекта взаимодействия в границах социально-властного института местного самоуправления.
В Федеральном законе №154 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который представлял собой фундамент системы правового регулирования системы местного самоуправления в России начиная с середины 1990-х годов и почти до середины 2010-х, закреплялось понимание местного самоуправления как «деятельности населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций, а также как основы государственного устройства»4.
В 2003 году Государственной думой России был принят Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии со ст. 1 этого нормативно-правового акта, местное самоуправление в Российской Федерации трактуется как «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающаяся в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.» В этом же нормативно—правовом акте были закреплены основные принципы регулирования этого института5.
Ключевое различие между этими двум регулирующими актами заключается в понимании сущности местного самоуправления. В Федеральном законе №154-ФЗ местное самоуправление рассматривалось как деятельность населения, а в пришедшем ему на смену Федеральном законе №131-ФЗ местное самоуправление декларировалось уже как форма осуществления власти. Это можно трактовать как внесение ограничений в правила существования института местного самоуправления.