Царь-большевик неустанно стремился уложить Россию в прокрустово ложе регламента.
Власть губернатора на бумаге ограничивалась особыми коллегиями выборных от дворянства членов – т.н. ландратами. По закону губернатор по отношению к ландратам был «не яко властитель, но яко президент», а на деле… Ещё в 1699 году уезды были переименованы в провинции, во главе которых стояли воеводы. Но в 1710 году воеводы крупных городов стали именоваться обер-комендантами, а более мелких – просто комендантами. Всё было на военный лад.
К концу Северной войны, с 1719 года административная реформа всё ещё не имела конца. Теперь провинции, которые по своей территории превосходили многие нынешние губернии, поделили на дистрикты, во главе которых поставили земских комиссаров. Провинциальным воеводам определили штат и всё с иноземными названиями: ландрихтеры (судебные чины), земский секретарь (правитель воеводской канцелярии), камерир (начальник финансов провинции), рентмейстер (казначей), собиравший и хранивший деньги в рентерее, то бишь, казне. Потом шли фискалы, землемер, вальдмейстер, т.е. лесничий, гевальтигер (!) – по-русски тюремный староста и прочая и прочая. От одних иноземных названий у народа воротило скулы. Реформа споткнулась уже только на них. С.М.Соловьёв писал, что Верховный тайный совет уже сразу после смерти Петра отмечал, что народу все эти новшества не нравились: люди считали, что старое воеводское управление одним человеком было проще, эффективнее и дешевле.
Не отменив деление на губернии, Пётр ввёл в «знатных порубежных» провинциях звание генерал-губернаторов, в других провинциях – звание просто губернаторов. Им подчинялись вице-губернаторы, обер-коменданты и коменданты. При этом провинциальный воевода практически не подчинялся губернаторам губерний, если не считать некоторых военных аспектов, например набор рекрутов. Затем в 1722 году воеводы были сделаны президентами высших надворных судов, который подчинялся губернскому надворному суду, во главе которых стояли губернаторы.
Одним словом, Пётр «наворочал» такое, что переварить это было невозможно – сам чёрт голову сломит!
Ко всему прочему занятие вакантных мест в губерниях и провинциях, не говоря уж о дистриктах, шло с большим трудом и очень медленно. Главная причина состояла в отсутствии кадров и в нежелании чиновников уезжать в какую-нибудь Тмутаракань. Но и прибывшие на место воеводы не смогли работать так эффективно, как было придумано на бумаге. Объём и характер стоявших перед ним задач был настолько велик, что с ним не смогли бы справиться и десяток воевод. А подчинённые в лучшем случае могли читать- писать и складывать-вычитать, а вот делить-умножать они уже могли с трудом, если это не касалось собственного кармана. Делить петровские чиновники скоро научились, и делали это настолько ловко, что никакие ревизоры не смогли обнаружить результаты этого «арифметического» действия.