Причины сложившейся после 1992 г. ситуации, и здесь мы солидарны с мнением В. М. Лебедева, выражены в неполучении законодательного развития конституционного признания туризма (ст. 41 Конституции СССР 1977 г.) ни в Основах гражданского законодательства ССР и союзных республик (1961 г.), ни в Гражданском кодексе РСФСР (1964 г.). Превалирующее большинство вопросов функционирования туристско-экскурсионной индустрии урегулированы ведомственными нормативными актами Центрального совета по туризму и экскурсиям Всесоюзного центрального совета профессиональных союзов>4 (далее – ЦСТЭ ВЦСПС).
Отсутствие отраслевого закона в сфере туризма, на наш взгляд, являлось следствием ряда причин. К ним в полной мере можно отнести и реализацию большей частью населения СССР своего конституционного права на отдых>5 путем использования одного из двух возможных способов: 1) приобретение путевок в санаторно-курортные учреждения, турбазы, находящиеся с иными объектами туристско-экскурсионной индустрии в собственности государства (плановый туризм)>6; 2) походы, организуемые их участниками самостоятельно или с помощью туристских секций, клубов, учебных заведений и т. д. (самодеятельный туризм)>7.
Таким образом, исходя из обстоятельств существовавшей действительности, наличие отраслевого закона не требовалось, поскольку (как будет показано далее) ЦСТЭ ВЦСПС не только создавал нормативную и методическую базу в сфере туристско-экскурсионного обслуживания, но и осуществлял абсолютный контроль организации туристского рынка в стране. Въездной и выездной туризм в свою очередь и связанные с ним вопросы страхования туристов, их размещения и обслуживания решались Госкоминтуристом и были его монополией, а организацию и контроль иностранного молодежного туризма осуществляло Всесоюзное акционерное общество «Спутник».
Данная система организаций стала результатом длительного периода формирования туристско-экскурсионной сферы в СССР, включающего в себя три этапа, каждому из которых свойственен ряд особенностей, в том числе и в правовом регулировании>8. Вместе с тем в рамках исследования генезиса правового регулирования туристской деятельности в России рационально не только рассмотрение этапов исторического развития законодательства в сфере туристско-экскурсионного обслуживания в СССР, но и выделение четвертого (современного) этапа: формирование законодательства о туристской деятельности (туристском обслуживании) в Российской Федерации (далее также – современное законодательство в сфере туризма). Это позволит, во-первых, детально исследовать природу правового регулирования туристских отношений в СССР и в Российской Федерации; во-вторых, определить направления возможного совершенствования современного законодательства, регулирующего сферу туризма, в том числе посредством рецепции норм советского материального права в области оказания туристско-экскурсионных услуг; в-третьих, четко выделить особенности понимания туризма как сферы правового регулирования на каждом этапе развития и проследить его поэтапную трансформацию из вида спорта – путешествия, выступающего в качестве одного из рычагов идеологической пропаганды, в отрасль экономики; в-четвертых, обозначить особенности трансформации сферы туристско-экскурсионного обслуживания (оказания туристско-экскурсионных услуг) в сферу осуществления туристской деятельности (оказания туристских услуг).