Что представляет собой законность с точки зрения англо-американской теории права? Для этого Шапиро отвечает на вопрос, что есть право вообще. Согласно Шапиро, право это – план, правовая деятельность (то есть осуществление законной власти), это деятельность по социальному планированию, а правовые нормы – это планы, либо планоподобные (planlike) нормы. Разделяя юриспруденцию на аналитическую и нормативную, Шапиро занимает позиции аналитической теории права, придерживается концептуального анализа и отстаивает идею правового позитивизма (если быть совершенно точным, то эксклюзивного правового позитивизма), в соответствии с которой юридические факты определяются только социальными фактами. Шапиро называет это Тезисом об эксклюзивности в противовес «Тезису об окончательности» инклюзивного позитивизма, согласно которому «юридические факты окончательно определяются только социальными фактами», а не на любом из этапов цепочки действительности (validity). Как утверждает Шапиро, синтез планового позитивизма (plan positivism) в сочетании с теорией планирования гарантирует истинность правового позитивизма, которую в полной мере не смогли обеспечить ни командная теория Остина, ни правовая теория Харта. Взгляд на право как на плановую деятельность иллюстрирует предлагаемая Шапиро критика проблемы плохого характера: если право создается только для того, чтобы сдерживать конфликты и насилие, получается, что мы теряем потребность в праве в ситуации, когда нас окружают лишь хорошие люди. Однако, даже если все, кто живет в том или ином обществе, – хорошие люди, их деятельность все равно стремится к определенному упорядочиванию, координированию и планированию, а значит, и к созданию правовой системы.
Книгу Шапиро можно разделить на две смысловые части. Первая – теоретическая, она охватывает главы с первой по седьмую. В ней автор закладывает теоретическую и методологическую базу исследования и предлагает ответы на Вопрос идентификации и Вопрос о последствиях, пытается разрешить загадку возможности и преодолеть вызов Юма. Вторая – практическая, это главы с восьмой по тринадцатую. В ней автор обсуждает методологии для интерпретации закона. Обе части строятся в соответствии с «логикой» «имеющиеся тезисы – их критика – собственная теория». Например, в первой части Шапиро последовательно излагает теории Дж. Остина и Г. Л. А. Харта (главы 3–4), критикует их позиции с помощью заготовленных инструментов (главы 1–2) и предлагает новый подход, именуемый «Правовая теория планирования» (главы 5–7). Та же логика характерна для второй части, в которой на поле правовой интерпретации в борьбу вступают правовая теория Дворкина и правовой позитивизм (главы 8–10). В последующих главах Шапиро предлагает собственный метаинтерпретативный правовой подход, построенный на основе теории планирования (главы 11–13). Глава 14 – общий вывод обеих частей книги. Здесь Шапиро обращается к критике основ правового позитивизма школой естественного права и рассуждает о верховенстве права. Раскроем сказанное.