1.1.1. Создание региональных администраций и их двойная подотчетность в 1991–1993 годах
Выборность населением региональных и местных руководителей было одним из главных требований демократического движения. Формально упоминание про местную администрацию и главу местной администрации появилось в конституции в мае 1991 года, когда в новой редакции главы 18 появилась запись о том, что в краях, областях, автономных областях, автономных округах вместо исполкомов, подотчетных Советам и Совету Министров РСФСР, будут действовать администрации как обособленные органы государственного управления, подотчетные Советам и Совету министров РСФСР (ст. 146 Конституции в редакции этого времени). Порядок формирования администраций, включая порядок наделения полномочиями глав администраций, предполагалось установить специальным законом. Полномочиями отменять акты глав администраций наделялись Советы, Совет министров и суды. Однако на практике к августу 1991 года такого закона принято не было, и таким образом не было и администраций. Закон от 24 апреля 1991 года «О Президенте РСФСР» предоставил президенту право отстранять должностных лиц органов исполнительной власти на территории РСФСР, а значит, в том числе и председателей Советов министров республик, «в случае нарушения ими законодательства РСФСР» (ст. 8). Применять эту норму к главам исполнительной власти (президентам) республик, как считалось, было невозможно из-за их выборности[18].
11 октября 1991 года Верховный Совет РСФСР принял постановление «О главах исполнительной власти республик в составе РСФСР» (т. е. не закон). Оно указывало, что глава исполнительной власти (президент) республики входит в единую систему исполнительной власти РСФСР, возглавляемую Президентом. Хотя компетенция главы исполнительной власти республики устанавливалась республикой самостоятельно, но она при этом должна была объявлять его своим высшим должностным лицом и поручать ему возглавлять свое правительство. Также, согласно этому Постановлению, глава республики должен был избираться на прямых выборах, проводимых с согласия Президиума Верховного Совета, регулируемых республиканскими законами.
Поправками в Конституцию от 1 ноября 1991 года в нее была включена глава 151, посвященная президентам республик. В ней говорилось о «главе исполнительной власти (Президенте) республики», который является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в республике, возглавляет и формирует Совет министров (кабинет министров) республики – орган исполнительной власти и входит в единую систему исполнительной власти РСФСР, возглавляемую Президентом РСФСР. Определять полномочия и порядок его избрания должна была республиканская конституция и законы. Президент РСФСР получил право приостанавливать действие актов глав республик, если они противоречат Конституции и законам РСФСР.