В результате ударов немецко-фашистских войск на трех стратегических направлениях к началу сентября 1941 г. в условиях блокады оказался Ленинград, на московском направлении еще в конце июля был занят Смоленск, а на юге к концу сентября – Киев. Потери Красной армии за первые три месяца войны составили – убитыми и пленными – свыше 6 млн человек>30. К середине октября германские войска стояли в 80 км от Москвы, к концу месяца – уже в 50 км. Советская страна, как отмечается в многотомном труде «Великая Отечественная война 1941–1945 годов», оказалась «на волоске от гибели. Любой прорыв мог оказаться фатальным для столицы, с падением которой терялся важнейший узел коммуникаций и политический центр, в конце концов, главный символ сопротивления врагу. Борьба восточнее города могла продолжаться, но ее эффективность была под вопросом»>31. Потеря территории, перебазирование из западных районов на восток заводов и сложности перестройки гражданских предприятий привели после первоначального роста количественных показателей выпуска военной продукции к стремительному их падению, пик которого приходился на октябрь – ноябрь 1941 г. По причине эвакуации наркоматов и ведомств из Москвы в Куйбышев и другие города в это время происходит ослабление централизованного отраслевого управления экономикой.
В условиях, когда детально регламентированное управление из центра было затруднено, а отчасти и дезорганизовано, объективно усиливалось значение аппарата власти на местах. От него требовалось не просто дисциплинированное исполнение директив вышестоящих инстанций, но и разумная инициатива и определенная автономность в действиях. Особенно это касалось регионов, близких к фронту, где ситуация под влиянием боевых действий была подвержена быстрым изменениям, усложнились управленческие задачи, а милитаризация общественной жизни достигла высокого предела: вводился комендантский час, происходило формирование истребительных батальонов, народного ополчения, развертывалась система местной противовоздушной обороны (МПВО) и т. д. Значительно выросла здесь потребность в установлении четкой координации действий в сфере обороны и общественной безопасности между гражданскими и военными органами. В соответствии с законодательными актами от 22 июня 1941 г. первенство в осуществлении подобных функций переходило в местностях, объявленных на военном положении, войсковым организациям, но они не обладали в гражданской области для реализации этих полномочий необходимыми каналами и средствами. В то же время права местных партийно-советских органов в данном случае были существенно ограничены. То есть реально складывавшееся положение указывало на потребность создания в прифронтовой зоне и в ближайшем тылу Красной армии гражданско-военных, чрезвычайных по своей сути, органов руководства, способных сосредоточить усилия учреждений, организаций и граждан в интересах защиты страны.