Но право издавать законы нераздѣльно принадлежало Царю. Былъ Государственный Совѣтъ изъ высшихъ сановниковъ, назначенныхъ туда Государемъ; онъ обсуждалъ проекты законовъ; но Царь могъ согласиться, по своему усмотрѣнію, и съ мнѣніемъ большинства, и съ мнѣніемъ меньшинства, – или отвергнуть и то, и другое. Обычно для проведенія важныхъ мѣропріятій образовывались особыя комиссіи и совѣщанія; но они имѣли, разумѣется, только подготовительное значеніе.
Въ области исполнительной – полнота Царской власти также была неограниченна. Людовикъ ХІѴ послѣ смерти кардинала Мазарини заявилъ, что хочетъ отнынѣ быть самъ своимъ первымъ министромъ. Но всѣ русскіе монархи были въ такомъ же положеніи. Россія не знала должности перваго министра. Званіе канцлера, присваивавшееся иногда министру иностранныхъ дѣлъ (послѣднимъ канцлеромъ былъ свѣтлѣйшій князь А.М. Горчаковъ, скончавшійся въ 1883 г.), давало ему чинъ 1-го класса по табели ранговъ, но не означало какого-либо главенства надъ остальными министрами. Былъ Комитетъ Министровъ, у него имѣлся постоянный предсѣдатель (въ 1894 г. имъ ещё состоялъ бывшій министръ финансовъ Н. X. Бунге). Но этотъ Комитетъ былъ, въ сущности, только своего рода междувѣдомственнымъ совѣщаніемъ.
Всѣ министры и главноуправляющіе отдѣльными частями имѣли у Государя свой самостоятельный докладъ. Государю были также непосредственно подчинены генералъ-губернаторы, а также градоначальники обѣихъ столицъ.
Это не значило, что Государь входилъ во всѣ детали управленія отдѣльными вѣдомствами (хотя, напр., Императоръ Александръ III былъ «собственнымъ министромъ иностранныхъ дѣлъ», которому докладывались всѣ «входящія» и «исходящія»; Н.К. Гирсъ былъ какъ бы его «товарищемъ министра»). Отдѣльные министры имѣли иногда большую власть и возможность широкой иниціативы. Но они имѣли ихъ, поскольку и пока имъ довѣрялъ Государь.
Для проведенія въ жизнь предначертаній, идущихъ сверху, Россія имѣла также многочисленный штатъ чиновниковъ. Императоръ Николай I обронилъ когда-то ироническую фразу о томъ, что Россіей управляютъ 30.000 столоначальниковъ. Жалобы на «бюрократію», на «средостѣніе» были весьма распространены въ русскомъ обществѣ. Принято было бранить чиновниковъ, ворчать на нихъ. За границей существовало представленіе о чуть ли не поголовномъ взяточничествѣ русскихъ чиновниковъ. О нёмъ часто судили по сатирамъ Гоголя или Щедрина; но карикатура, даже удачная, не можетъ считаться портретомъ. Въ нѣкоторыхъ вѣдомствахъ – напр., въ полиціи – низкіе оклады дѣйствительно способствовали довольно широкому распространенію взятки. Другія, какъ, напр., министерство финансовъ или судебное вѣдомство послѣ реформы 1864 г., пользовались, наоборотъ, репутаціей высокой честности. Надо впрочемъ признать, что одной изъ чертъ, роднившихъ Россію съ восточными странами, было бытовое снисходительное отношеніе къ многимъ поступкамъ сомнительной честности; борьба съ этимъ явленіемъ была психологически не легка. Нѣкоторыя группы населенія, какъ, напр., инженеры, пользовались ещё худшей репутаціей, чѣмъ чиновники, – весьма часто, разумѣется, незаслуженной.