Государственная гражданская служба и ее реформирование в контексте неоинституционального анализа
Говоря о государственной гражданской службе с позиций неоинституционализма, следует, во-первых, трактовать ее как институт государственного управления, во-вторых, как политико-административный институт (в силу дихотомичной природы государственного управления), в-третьих, как набор «правил игры» и ограничительных рамок, задающих модели поведения работников государственного аппарата, их взаимоотношений друг с другом, с политическими руководителями государственных органов, а также с гражданами и организациями.
Такая трактовка государственной гражданской службы дает возможность достаточно определенно сформулировать предметное поле ее анализа с точки зрения политической науки. Понимание института государственной службы как совокупности норм, правил, ограничительных рамок, определяющих совокупность действий и характер поведения бюрократии во внутриаппаратных взаимоотношениях, взаимодействиях с политическим руководством, гражданами и организациями – позволяет выделить в качестве предмета анализа как формальные нормы и ограничительные рамки, так и нормы, носящие неформальный характер, прежде всего лежащие в сфере публичной этики и морали государственных служащих.
С указанных позиций становится органичной и встроенность реформы государственной гражданской службы в общий массив институциональных реформ; характера ее институциональной трансформации – в общий контекст трансформации институтов политико-административного управления5. Среди российских специалистов сегодня сложился консенсус относительно того, что реформирование государственной службы следует рассматривать как составную часть административной реформы. Между этими реформами существует прямая взаимосвязь: административная реформа, как известно, призвана модернизировать административные практики и тем самым повысить качество государственного управления. Но административные практики воплощены в деятельности конкретного чиновника с установленным статусом, компетенцией, порядком прохождения службы, величиной денежного содержания и характером социальных гарантий. В этом смысле реформа государственной службы имеет решающее значение для обеспечения способностей государства, ибо детерминирует качество «первичной клетки» государственного администрирования – профессиональной деятельности чиновника.