Процесс реформирования общественных структур с позиций неоинституционализма определяется как целенаправленное изменение институтов, предполагающее присутствие в социальной системе агентов, которые разрабатывают и реализуют план трансформации, исходя из стратегии преобразований и с учетом начальных условий, ресурсной базы, набора внешних факторов6.
В процессе институциональных изменений большое значение приобретают механизмы координации, обучения, сопряжения и культурной инерции, выступающие как средство закрепления новых норм. При этом закрепиться могут как эффективные (с точки зрения общественной полезности) нормы, так и неэффективные. Устойчивую неэффективную норму (систему норм) называют «институциональной ловушкой»; возникновение институциональных ловушек – одна из главных опасностей в проведении реформ7. Результат институционального развития определяется как совокупностью начальных условий, так и действиями реформаторов, в том числе их способностью найти перспективную институциональную траекторию и выстроить эффективную стратегию порядка действий.
В качестве одной из разновидностей институциональных ловушек В. Полтерович выделяет ловушку частичной реформы. В ходе процесса реформирования институциональные инновации могут быть остановлены заинтересованными агентами в силу того, что их продолжение может оказаться невыгодным – тем или иным доминирующим группам агентов, их воспрепятствование дальнейшим изменениям приводит к тому, что система оказывается в неэффективном равновесии8.
Анализируя процесс институциональных изменений В. Полтерович также указывает на возможность существования смешанных институциональных систем (смешанных равновесий). Делается предположение, что ловушки частичной реформы часто представляют собой такую комбинацию институтов, где сосуществуют старые институты и новые, однако не достигнуто комплексное качественное изменение институциональной системы. Благодаря заинтересованности ключевых агентов, происходит формирование самоподдерживающейся ловушки частичной реформы – превращение переходных норм в постоянно действующие и неэффективные в долгосрочной перспективе9.
Институциональное строительство государственной гражданской службы в постсоветской России и формирование институциональной ловушки
Институциональное строительство государственной службы в постсоветской России началось в условиях, когда в качестве «наследия прошлого» данный институт в консолидированном виде отсутствовал, а кадровая политика и кадровая работа в государственном аппарате регулировались закрытыми нормами, действовавшими в рамках партийно-советской номенклатуры. Распад партийно-советской системы означал утрату этого механизма. У основной части политических акторов понимание институциональной автономии государственной службы и необходимости наличия механизма управления ею явно не обнаруживалось, традиция рассматривать государственную службу как вид трудовой деятельности, не требующей отдельных институциональных элементов регулирования, действовала весьма устойчиво. Осознание необходимости институционального строительства государственной службы приходило по мере решения задач формирования новой государственности. При этом дефицит экспертных знаний и неспособность в ускоренном порядке разработать перспективную траекторию реформы привели инициаторов изменений к предложению сначала сформировать структурный механизм управления государственной службой (и, соответственно, ее реформой), а затем, консолидировав при помощи этого механизма экспертное знание и административные практики, осуществить содержательные реформационные действия