Несовершенство действующей законодательной базы является следствием недостаточной научно-теоретической разработки специфики судопроизводства по публично-правовым спорам. Данная проблема являлась предметом исследования двух отраслей правовой науки: науки гражданского процесса и науки административного права[182].
Представителями науки гражданского процесса судопроизводство по управленческим спорам исследовалось традиционно с одной точки зрения: данный вид судопроизводства – неотъемлемая часть гражданского процессуального права, что неоднократно подчеркивалось в литературе[183]. При подготовке нового Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации эта точка зрения нашла свое наиболее сильное выражение: его авторы максимально приблизили рассмотрение публично-правовых споров к исковому производству[184], выдвинув в качестве критерия деления судопроизводства на виды – наличие либо отсутствие спора о праве. Подобные предложения звучали в науке гражданского процессуального права и ранее. А. А. Добровольский считал, что «если исходить из того, что исковым требованием можно называть любое спорное правовое требование, подлежащее разрешению в определенном процессуальном порядке, то можно говорить и об административном иске и административном процессе»[185].
Действительно, и гражданско-правовой, и публично-правовой спор являются прежде всего спором о праве[186]. Однако процессуалисты не учитывают, что разделение судопроизводства на виды произведено Конституцией Российской Федерации (ст. 118) по иному критерию: материально-правовой природе спора о праве, подлежащего разрешению судом, которая «влияет на средства, способы защиты и особенности судебной процедуры в каждом из видов судопроизводства»[187]. Выделение самостоятельного вида судопроизводства основано на качественном своеобразии, порождаемом предметом дела, особенностями правоотношения, разрешаемого судом[188].
Объединение в исковом производстве дел публично-правового и частно-правового характера не только не соответствует Конституции Российской Федерации, но может привести к тому, что к разрешению и рассмотрению публично-правовых споров, затрагивающих интересы государства и общества в целом, будут применяться принципы и правила частно-правового характера, ориентированные на охрану гражданских прав и законных интересов отдельных лиц.