Горизонтальные административно-правовые отношения складываются между сторонами, не связанными организационной соподчиненностью или юридической зависимостью. Субъекты таких правоотношений, хотя и обладают властными полномочиями, фактически равноправны и независимы друг от друга, например, органы законодательной и исполнительной власти, федеральные министерства и федеральные службы, подчиненные Президенту РФ. «Горизонтальный» управленческий спор может возникнуть из-за нарушения компетенции какого-либо органа государственной власти другим органом государственной власти или местного самоуправления, а также при реализации положений государственно-правовых и административных договоров.
Г. И. Петров считал возможным существование горизонтальных административно-правовых отношений между гражданами, а также внутри общественных организаций[18]. Можно ли в случае возникновения спора при реализации данных отношений говорить о его управленческом характере? Н. Куплеваский относил к «административной неправде» споры частных лиц между собою, если при этом оспаривается правительственный акт[19].
Данный вопрос неизбежно возникал и в свете Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Этот закон (ст. 1) предусматривал возможность возникновения спора не только между органами государственной власти и гражданами, но и между гражданами и общественными объединениями, учреждениями, предприятиями и их объединениями. Сторонами в таком споре являлись субъекты, не наделенные государственно-властными полномочиями и не представляющие публичный интерес. Именно поэтому такие отношения нельзя назвать публично-правовыми или административно-правовыми, в них не участвует субъект публичного управления. Частно-правовой характер таких споров был учтен и при составлении нового ГПК РФ, статьи которого не предусматривают возможности оспаривания в суд актов и действий общественных объединений.
Кроме того, частное лицо не может нести ответственность за акт, принятый администрацией, а значит, не может быть и надлежащей стороной в управленческом споре.
Таким образом, споры между гражданами или организациями, не являющимися субъектами публичного управления, не могут быть отнесены к публично-правовым спорам. Исключение составляют случаи, когда общественному объединению, предприятию или учреждению переданы отдельные властные полномочия для реализации прав и свобод граждан. Например, профессиональным союзам переданы полномочия по защите социально-трудовых прав работников предприятий и учреждений, контролю за соблюдением законодательства в области занятости населения