Как уже упоминалось, термин «сложное государство» может быть отнесен к государствам с совершенно различными формами государственного устройства. Чаще всего современные государствоведы относят к этой категории либо унитарные государства, включающие в себя автономные образования, либо союзные государства – федерации.
Прежде всего, следует выяснить особенности унитарной государственности, допускающей существование автономных образований. На рубеже XIX–XX столетий Г. Еллинек так оценивал наличие в унитарном государстве областной автономии: «Политически область означает, по общему правилу, элемент несовершенной организации или дезорганизации государства. Присоединенные земли могут быть отделены от государства без какого бы то ни было нарушения его внутренней жизни. Но и государство, в котором области являются интегральными составными частями, лишено необходимого политического единства. Нередко в этих членах государства проявляются центробежные тенденции к большей самостоятельности, делающие эту форму государства столь же неустойчивой, как и большинство федераций государств. Существование областей по общему правилу обусловливается теми же причинами, как и многих других соединенных государств: невозможностью слить в одно нераздельное единство народные массы, разобщенные национальными, историческими, социальными различиями. Этой центробежной тенденции нередко соответствуют тенденции государства к централизации, чем обычно вызывается упорная внутренняя борьба»[35].
Классическое государствоведение, таким образом, рассматривало областную автономию как некое зло, которое государства в неблагоприятных обстоятельствах вынуждены терпеть, но которое, в конечном счете, желательно ликвидировать. Как немецкие, так и многие русские либеральные государствоведы, делая односторонние выводы из исторического опыта своих стран, опасались всяких проявлений политической раздробленности и местного сепаратизма. Воспоминания о негативных, а порой и просто трагических последствиях раздробленности для судеб своих народов вынуждали их воспринимать любую политическую централизацию как заведомое благо. А областному и особенно национальному сепаратизму они всячески пытались противопоставить идею местного самоуправления, которое единственное, по их мнению, могло примирить централистские бюрократические режимы, существовавшие в обеих странах, с охраной интересов широких слоев населения. Не случайно Г. Еллинек утверждал: «От указанной формы децентрализации децентрализация в форме самоуправления политически отличается тем, что последняя представляет форму нормальную, а первая – ненормальную, в которой проявляется тенденция либо к новым государственным образованиям, либо к более интенсивной централизации всего государства, нивелирующей особенности отдельных земель»