Многие историки, в частности, В. О. Ключевский, считают, что таким органом стал в середине XVII в., в царствование Алексея Михайловича, стал Приказ тайных дел. Это был орган управления, куда по усмотрению царя стекались разные дела, которые он не хотел поручать другим органам. Основной задачей Приказа тайных дел был контроль за всей приказной системой[32].
Это было вызвано необходимостью создания и совершенствования органов контроля, а также ростом количества злоупотреблений служебным положением со стороны воевод и дьяков в приказах, ростом подлогов, количества неправосудных приговоров и т. п. Принятие Уложения 1649 г. и кодификация законодательства не дали ожидаемых результатов и не ограничили злоупотреблений, что вызывало рост недовольства в различных слоях населения государства.
Объяснялось это и неоднозначным отношением со стороны царской власти к поборам и лихоимству.
Наряду с Приказом тайных дел возникла необходимость в создании нового специального контрольного органа. В первую очередь этого требовали возросшие расходы казны, связанный, в частности, с войной с Ливонией для обеспечения раздачи под соответствующим контролем жалованья войскам[33].
Таким органом стал Приказ счетных дел – первый приказ чисто контрольного характера, который стал органом финансового контроля и как самостоятельное учреждение известен с 1650 по 1701 г. Приказ ведал делами всего Московского государства, приходом, расходом и остатком средств. Остаточные деньги сосредоточивались в Москве и их расход не допускался без специального царского указа.
Поскольку в то время контролеров и контрольных учреждений на местах не было, кабацкие и таможные головы представляли отчет местному начальнику (воеводе). Воевода подводил итог за год, сравнивал их с прошедшим годом и выяснял причину увеличения или уменьшения доходов. Подводили итог и земские власти. Они избирались из посадских людей и вместе с земскими старостами проверяли черновые записи сборщиков, составляли отчет.
После подведения итогов в начале года соответствующие лица выезжали в Москву для отчета. Необходимо отметить, что книги сборщиков содержали сведения только об итогах прихода и расхода, практически без первичных документов, поэтому надлежащая проверка была фактически невозможна и проверялась лишь правильность итоговых данных.