Правотворческий процесс – юридическая процедура; т. е. урегулированная правом последовательность совершения правотворческих действий, которая складывается из определенных стадий. В теории административного права высказывается различное понимание совокупности стадий, составляющих правотворческий процесс. Поскольку правотворчество подразделяется на законотворчество, нормотворчество, судебно-административное правотворчество, следует различать особенности каждого из перечисленных видов правотворческого процесса.
Многие авторы рассматривают лишь специфику законотворческого процесса. Так, обращается внимание на то, что законодательный процесс выступает составной частью правотворческого процесса и включает в себя четыре основные стадии:
1) законодательная инициатива;
2) обсуждение законопроекта;
3) принятие закона;
4) обнародование закона.
В других случаях правотворческий процесс рассматривается более широко, как процесс создания нормативно-правового акта, и представляет собой совокупность последовательных организационных действий, которые регулируются конституционными и иными юридическими нормами. Например, С.А. Комаров выделяет два этапа правотворческого процесса, которые распадаются на 10 самостоятельных стадий. Кроме того, правотворческий процесс иногда рассматривается как совокупность шести стадий, относящихся ко всем видам правотворческого процесса:
1) принятие решений о внесении изменения в действующую систему норм права;
2) подготовка проекта нормативно-правового акта либо доработка проекта, внесенного в порядке правотворческой инициативы;
3) рассмотрение проекта нормативно-правового акта правотворческим органом;
4) обсуждение и согласование проекта заинтересованными лицами;
5) принятие нормативно-правового акта.
Такое разнообразие точек зрения на правотворческий процесс обусловливается тем, что существует самое разнообразное законодательство, определяющее порядок создания нормативного правового акта. Так, стадии разработки и принятия закона, определяемые регламентом Правительства РФ, несколько отличаются от стадий разработки и принятия закона Федеральным Собранием РФ.
Органы исполнительной власти занимаются одним из основных видов правотворчества, а именно нормотворчеством или подзаконным правотворчеством, которое, как отмечается в литературе, имеет свои особенности, обусловленные, во-первых, их юридической силой (они занимают более низкую ступень в иерархии правотворчества, чем законы, должны основываться на законах); во-вторых, такое правотворчество является более оперативным и динамичным, осуществляется в упрощенной форме и процессуальном порядке, восполняет пробелы, вызванные несовершенством принятых законов; характеризуется профессиональным знанием сферы правового регулирования.