В целом исследовательская гипотеза исходит из того, что для повышения результативности и эффективности АЭ НПА необходимо в том числе понимание и учет истории становления и контекста проблем, возникающих при использовании этого инструмента профилактики коррупции, в том числе действующей методики проведения АЭ НПА.
По всем исследованным параметрам потенциала АЭ НПА – в случаях и в части подтверждения исследовательской гипотезы – подготовлены предложения по повышению результативности и эффективности использования потенциала АЭ НПА.
1. Предыстория и становление антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов (АЭ НПА)
Массовую коррупцию вызывает в том числе несовершенство законов и подзаконных нормативных правовых актов (далее также – НПА). Любая возможность толковать нормативный правовой акт неоднозначно позволяет чиновникам использовать его в своих интересах, умножает коррупционные риски применения тех правил, которые утверждаются нормативными правовыми актами. В настоящее время эти положения являются, по существу, общепризнанными. Реальность и серьезность этой «правовой» базы коррупции, ее распространенность и системность признана как в международных, так и в российских правовых актах и политических установках. Однако осознание наличия «правовых основ» коррупции и необходимости целенаправленной работы по их устранению началось не так давно: в конце прошлого – начале нынешнего века. Одним из результатов этого осознания в России стал институт АЭ НПА.
Краткое описание основных шагов в этом направлении – в том числе составляющих их событий и продвижения при каждом из них в понимании проблемы и целей, в разработке подходов к их решению (достижению) и необходимых для этого инструментов – поможет лучше понять и сегодняшнее состояние этого института и перспективы его развития.
Шаг 1: 1998–2003 годы. Этот период можно охарактеризовать как предысторию становления АЭ НПА. Хотя предыстория всегда содержит в себе и начало истории. В эти годы в экспертном сообществе были осознаны проблема коррупциогенности российских нормативных правовых актов и необходимость ее существенного снижения.
Судя по международным антикоррупционным документам, до конца XX века законодательство рассматривалось в контексте борьбы с коррупцией только как ее инструмент.