Вместе с тем коллегиальный принцип, на котором зиждутся и петровские коллегии, противоречит концепции бюрократизации Макса Вебера. В теории коллегиальность – принятие решений большинством голосов – является оппозицией монократии – самой что ни на есть sine qua поп[34] бюрократии, по Веберу. «Коллегиальность есть средство ограничения монократической власти, а не повышения эффективности», – говорит он [Weber 1947: 329–341,402]. Вебер замечает, что монархи вообще нередко прибегали к коллегиальности в высших государственных советах для столкновения меж собой заинтересованных сторон и представителей разных взглядов, чтобы молва пошла как можно скорее, а участников столкновения можно было легко усмирить. Кроме того, он подчеркивает, что коллегиальность в органах исполнительной власти практически неминуемо оборачивается разного рода препонами для принятия четких, ясных и, что самое главное, оперативных решений[35].
Все же, пожалуй, можно утверждать, что в России – как и на Западе – коллегиальность являлась лишь переходным этапом, некоторое время помогавшим абсолютной монархии обеспечивать независимость и верховенство своей власти [Там же: 403–404; Yaney 1973: 85]. В Пруссии, скажем, коллегиальная система быстро сменилась монократической, когда в конце XVII – начале XVIII столетия бюрократия добилась квазинезависимого статуса по отношению как к короне, так и к аристократии. Подобная интерпретация отчасти приложима и к созданию коллегий Петром, желавшим покончить с самочинием и произволом «старых судей» – могущественных вельмож, возглавлявших московские приказы (цит. по: [Wittram 1964,2:114]). Классический абсолютный монарх, Петр, несомненно, многое сделал, чтобы на заре новой империи уничтожить любой возможный центр власти, конкурирующей с его собственной.
Однако даже краткое изучение организации и истории петровских коллегий выявляет проблемы, связанные с определением через них особого этапа русской институциональной истории. Во-первых, уже в начале XVIII столетия в ходе областной реформы 1708 года Петр уничтожил ряд приказов[36], в то время как иные – вроде Сибирского приказа – продолжали свое существование и при его преемниках. Во-вторых, сама структура коллегий, изложенная в Генеральном регламенте (1720) и прочих законодательных актах того времени, указывает на фундаментальную взаимосвязь с организацией московских приказов. Как из документов, так и из административной практики становится ясно, что наименование «коллегии» для исполнительных учреждений Петровской эпохи было некорректным. Реальный