В ходе проведения судебной реформы, основными идеями которой были расширение принципов диспозитивности и состязательности, усиление принципа независимости судей, в теории и практике появились мнения о необходимости исключения прокурора из числа участников гражданского (арбитражного) процесса. Однако высказывались и противоположные точки зрения. В результате было принято компромиссное решение, отразившееся в ст. 52 АПК РФ. Анализ ч. 1 ст. 52 АПК РФ показывает, что прокурор вправе обратиться в суд по трем категориям дел, однако структурно они обозначены в этой правовой норме весьма неудачно:
1) в п. 1 ч. 1 ст. 52 АПК РФ объединены две разные категории дел – об оспаривании правовых актов – нормативных и ненормативных, которые в разделе III АПК РФ выделены в разные главы (гл. 23 и 24);
2) в п. 2 и п. 3 ч. 1 ст. 52 АПК РФ, по существу, обозначена одна категория дел – о признании недействительности сделки. Различия лишь в том, что в п. 2 не указаны основания недействительности, а в п. 3 предусмотрено, что это иски о применении последствий недействительности сделки (ничтожности), совершенной перечисленными в обоих случаях государственными, муниципальными органами и организациями. Однако вторая категория дел не новая, она охватывается первой группой: хотя ГК РФ предусматривает ничтожность сделки независимо от признания ее недействительности (п. 2 ч. 2 ст. 166 ГК РФ), последствия недействительности ничтожной сделки наступают после признания их судом. Следовательно, прокурор вправе обратиться в арбитражный суд по трем категориям дел, затрагивающих интересы публичных образований, организаций и граждан в предпринимательской деятельности:
1) об оспаривании нормативных правовых актов;
2) об оспаривании ненормативных правовых актов;
3) о признании недействительности сделок.
В названных делах затрагиваются интересы не только определенных органов и лиц, но и не определенного круга лиц, что не нашло отражения в ст. 52 АПК РФ.
Поскольку в системе арбитражных судов, рассматривающих дела по первой инстанции, всего два звена – ВАС РФ и арбитражные суды субъектов РФ, то и обращения в эти суды направляют прокуроры соответствующего уровня (ч. 2 ст. 52 АПК РФ):
1) в ВАС РФ – Генеральный прокурор РФ или его заместитель,
2) в суды субъектов РФ – прокурор субъекта РФ или его заместитель и приравненные к ним прокуроры или их заместители (например, транспортные, военные прокуроры и т. д.).